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關鍵字：北斗應用、衛(wèi)星導航、法律問題
一、導言
北斗巡天興九州，天地導航惠蒼生。
天網(wǎng)廿六載已成，應用發(fā)展法護航。
2020年6月23日，我國在西昌衛(wèi)星發(fā)射中心成功發(fā)射了北斗三號全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)最后一顆組網(wǎng)衛(wèi)星。此次的地球靜止軌道衛(wèi)星收官發(fā)射一波三折，為確保成功，兩次推遲，終于獲得完滿結(jié)果。至此，北斗三號全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)星座部署全面完成。中國北斗系統(tǒng)的建設進入新里程！
筆者在與中國宇航學會衛(wèi)星應用專業(yè)委員會的專家委員余建國余老分享此喜訊時，余老作為一名衛(wèi)星行業(yè)的老兵，他感慨萬分，專門發(fā)來信息熱烈祝賀北斗三號的成功建成！ 余老曾經(jīng)擔任國家減災中心汶川地震現(xiàn)場應急救災通信專網(wǎng)（衛(wèi)星）的總指揮，作為上海維賽特 VSAT 的創(chuàng)始人，他尤其關注我國在衛(wèi)星商業(yè)應用領域的發(fā)展問題。
他提到，北斗二十六年發(fā)射了55顆衛(wèi)星，而他帶領的團隊用了二十七年的時間編織了52張衛(wèi)星應用的“天網(wǎng)”，例如全軍遠程醫(yī)學信息網(wǎng)、應用于民政部視頻會議的天地復合網(wǎng)、漁政巡航衛(wèi)星通信保障網(wǎng)絡、918海上鉆井平臺衛(wèi)星通信網(wǎng)等衛(wèi)星應用網(wǎng)絡。作為我國在衛(wèi)星商用應用領域的前輩，余老常常談起“守住初心”，發(fā)展衛(wèi)星事業(yè)是為了國家強大，更為了人民幸福。他殷切希望在北斗新發(fā)展的階段，我國衛(wèi)星事業(yè)能更關注應用，大力推廣商業(yè)民用領域的服務，真正的惠及萬千民眾。
筆者曾問過周邊朋友，您們了解北斗嗎？知道我國的北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)嗎？您們用過北斗嗎？很多朋友都說，了解北斗是我國的衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)，但導航不是一直用GPS嗎？甚至很多人都不知道自己是否用過北斗導航。那么，
北斗是不是吹出來的？
北斗除了導航還能做些什么？
大家有沒有用上北斗？
北斗系統(tǒng)會遇到哪些法律問題？
如何為北斗發(fā)展提供法治保駕護航？
二、北斗產(chǎn)業(yè)鏈及商業(yè)應用
（一）北斗系統(tǒng)的發(fā)展歷程
北斗系統(tǒng)從20 世紀80 年代開始探索。自1994年啟動北斗一號建設，2004年啟動北斗二號建設，2009年啟動北斗三號建設，現(xiàn)隨著北斗三號最后一顆衛(wèi)星的發(fā)射，將全面建成北斗三號系統(tǒng)；2035 年，以北斗系統(tǒng)為核心，將建設完善更加泛在、更加融合、更加智能的國家綜合定位導航授時體系。
（二）北斗系統(tǒng)提供的服務及特點
北斗系統(tǒng)由空間段、地面段和用戶段三部分組成。
空間段包括衛(wèi)星設計、制造和發(fā)射等天基系統(tǒng)建設；
地面段包括主控站、注入站和監(jiān)測站等網(wǎng)絡設備及地基增強系統(tǒng)建設；
用戶段可分為上游（基礎軟件及器件，包括芯片及算法、天線、板卡、軟件、GIS及電子地圖）、中游（系統(tǒng)和終端集成，包括平臺建設、車載、手持等終端）、下游（運營服務，包括入網(wǎng)注冊、導航定位、位置信息等服務）。
北斗三號系統(tǒng)是由3GEO+3IGSO+24MEO 構(gòu)成的混合導航星座，系統(tǒng)繼承有源服務和無源服務兩種技術(shù)體制，為全球用戶提供基本導航（定位、測速、授時）、全球短報文通信和國際搜救服務，同時可為中國及周邊地區(qū)用戶提供區(qū)域短報文通信、星基增強和精密單點定位等服務。
目前，全球四大導航衛(wèi)星系統(tǒng)包括美國的 GPS、俄羅斯的GLONASS、中國北斗及歐洲的伽利略，與以上四大衛(wèi)星導航系統(tǒng)相比較，北斗系統(tǒng)具有以下特點優(yōu)勢：
一是空間段采用三種軌道衛(wèi)星組成的混合星座，與其他衛(wèi)星導航系統(tǒng)相比高軌衛(wèi)星更多，抗遮擋能力強，尤其在低緯度地區(qū)性能優(yōu)勢更為明顯。
二是提供多個頻點的導航信號，能夠通過多頻信號組合使用等方式提高服務精度。
三是創(chuàng)新融合了導航與通信功能，具備定位導航授時、星基增強、地基增強、精密單點定位、短報文通信和國際搜救等多種服務能力。
當北斗系統(tǒng)提供全球服務，意味著我國北斗導航系統(tǒng)進入全球衛(wèi)星導航的萬億美元規(guī)模市場競爭。
（三）北斗系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展
談到我國北斗導航產(chǎn)業(yè)的商業(yè)應用發(fā)展，本文采取狹義定義，主要是指產(chǎn)業(yè)鏈的用戶段。目前用戶段已形成由基礎產(chǎn)品、應用終端、應用系統(tǒng)和運營服務構(gòu)成的完整產(chǎn)業(yè)鏈，已在國家關鍵行業(yè)和重點領域標配化使用，并在大眾消費領域規(guī)模化推廣應用。
目前北斗應用正處于行業(yè)應用的深入推進階段。根據(jù)中國衛(wèi)星導航系統(tǒng)管理辦公室發(fā)布的最新發(fā)布的《北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)發(fā)展報告》，比如在交通運輸全領域，截至2019年12月，國內(nèi)超過650 萬輛營運車輛、4萬輛郵政和快遞車輛，36 個中心城市約8萬輛公交車、3200 余座內(nèi)河導航設施、2900 余座海上導航設施已應用北斗系統(tǒng)。同時，國務院、發(fā)改委、旅游局、交通部、農(nóng)業(yè)部、財政部、海洋局、民航局等國家部委相繼出臺北斗產(chǎn)業(yè)政策，助推北斗行業(yè)發(fā)展。并且在安全生產(chǎn)、突發(fā)事件應急體系、旅游信息化等方面明確使用北斗系統(tǒng)。
對于人們最易于接觸的大眾消費領域應用領域，目前北斗系統(tǒng)發(fā)展處于“啟動期”。 主要集中于智能手機、智能穿戴終端及智能網(wǎng)聯(lián)汽車等方面，根據(jù)中國衛(wèi)星導航定位協(xié)會發(fā)布《2020中國衛(wèi)星導航與位置服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》2019年，截至2019 年第三季度，在中國申請入網(wǎng)的具有定位功能的智能手機有400 余款，其中支持北斗定位的近300 款，華為、小米等主流企業(yè)全面支持北斗系統(tǒng)。目前，國內(nèi)外主流芯片廠商已推出兼容北斗的通導一體化芯片，應用于各種可穿戴及定位智能終端。同時，各地發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車的熱度不減。隨著北斗三號全網(wǎng)建成，性能性價比進一步提升，大眾消費市場將呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。
三、北斗系統(tǒng)應用所涉法律關系極其復雜
北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)包括了整個產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)參與主體和各種合作關系，尤其寬泛，各種法律關系復雜多樣。北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，其參與主體上到世界各國、我國中央政府、國務院六部委，還有軍隊總裝備部、總參謀部以及各種地方機構(gòu)，下有民間商業(yè)的各類研究機構(gòu)、企事業(yè)單位等商業(yè)主體、公民個人。參與主體數(shù)量眾多且關系復雜，既涉及行政法律關系亦涉及刑事、民事的法律關系。
如今北斗三號全面建成，將面向全球提供北斗系統(tǒng)服務，不可避免涉及地球外層空間及國家之間的關系，將會面臨聯(lián)合國《外層空間條約》、《責任公約》法、《登記公約》、《營救協(xié)定》、《國際電信聯(lián)盟組織法》等國際法的調(diào)整。在民用航空等衛(wèi)星導航應用的重要領域，也將受到相關國際民航組織有關衛(wèi)星導航的協(xié)定約束，例如《國際民用航空公約》、《關于全球衛(wèi)星導航服務的國家權(quán)利與義務章程》等專門法律文件的約束。比如對于全球系統(tǒng)的空間國家主權(quán)問題、衛(wèi)星導航服務提供者的國際責任問題、所涉的各大全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)兼容協(xié)調(diào)問題、信息數(shù)據(jù)保護問題、頻譜保護問題，都作為專門領域，涉及復雜的技術(shù)問題、法律規(guī)則及標準問題。而現(xiàn)行國際體系中，由于各國發(fā)展階段不同，利益訴求和立場差異過大，導致現(xiàn)行國際法中關于衛(wèi)星導航的規(guī)定不完善。
四、北斗商業(yè)化應用的主要法律問題
北斗三號全球組網(wǎng)完成，北斗產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，目前正處于深化行業(yè)應用推廣、啟動大眾消費應用的關鍵節(jié)點，但在法治保障上存在以下問題：
第一，北斗法治環(huán)境的迫切需要頂層設計
目前我國的航天領域基本法滯后于航天事業(yè)的發(fā)展，北斗系統(tǒng)作為國家的重大基礎空間設施，缺乏基本法律的規(guī)范。衛(wèi)星導航法規(guī)領域，僅有總參謀部于2014年發(fā)布的《中國人民解放軍衛(wèi)星導航應用管理規(guī)定》，但該規(guī)定主要是規(guī)范軍方應用，不涉及民用商用的規(guī)范。
2016 年，我國政府發(fā)布了衛(wèi)星導航領域的首部白皮書《中國北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)》，向全世界宣示北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)發(fā)展的原則和主張?！吨腥A人民共和國衛(wèi)星導航條例》正在研究起草中，該法將從法律上系統(tǒng)規(guī)范國家衛(wèi)星導航領域的相關活動。
第二，監(jiān)管管理體制尚待完善
如何安排北斗系統(tǒng)的軍民融合協(xié)調(diào)機制，如何及時監(jiān)管北斗系統(tǒng)建設情況及負責相應的公眾信息披露管理，及時接收北斗系統(tǒng)用戶的報告投訴，保障北斗信號的穩(wěn)定使用排除非法干擾，這些均需要設立相關機構(gòu)?？山梃b美國國家天基定位導航和授時執(zhí)行委員會，歐盟全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)局等機構(gòu)設立。
第三，北斗系統(tǒng)責任制度尚未建立
而北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用廣泛，涉及國防、科技及社會的眾多領域，此必將影響廣大的民用商業(yè)用戶對于北斗系統(tǒng)的信任度。衛(wèi)星導航系統(tǒng)的可能故障會導致重大的人員財產(chǎn)損失，相關責任可能涉及國際糾紛，如何界定預想故障造成的責任人員的刑事、行政及民事責任，目前僅可參照《國家賠償法》及《刑法》關于重大事故相關的法律規(guī)定。
但由于北斗系統(tǒng)的軍民兩用性、涉密數(shù)據(jù)及技術(shù)的難度，對于如何進行事故認定及責任劃分，將由軍隊還是公安機關的哪些專門機構(gòu)進行偵查調(diào)查等機制尚待確定，導致相關責任制度的不確定性，進而影響用戶對于使用北斗系統(tǒng)的信賴問題。在北斗導航系統(tǒng)的商業(yè)應用推進中亟需解決明確此責任制度，落實北斗服務提供商如何承擔賠償責任、確定賠償標準、責任時效等問題。同時還要考慮建立相關的責任保險及商業(yè)保險體系，保障北斗產(chǎn)業(yè)參與主體的責任承擔能力。
第四，北斗的市場準入制度亟待規(guī)范
因為北斗技術(shù)的高精性，為了確保北斗產(chǎn)品及服務的質(zhì)量，在北斗導航商業(yè)應用推廣中，對于產(chǎn)業(yè)鏈中的產(chǎn)品制造、系統(tǒng)集成及維護、各運營服務提供商的服務標準，需要全面統(tǒng)一的標準化認證體系。有關部門建立相關的行政審批許可制度，以保障北斗產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化應用持續(xù)良性規(guī)范發(fā)展。
第五，北斗衛(wèi)星導航商業(yè)化應用數(shù)據(jù)尚需合規(guī)完善
北斗衛(wèi)星系統(tǒng)廣泛應用在軍事領域，現(xiàn)正在民用領域大力推廣。因此北斗系統(tǒng)所涉的數(shù)據(jù)主要分兩大類：軍事數(shù)據(jù)和民用數(shù)據(jù)。軍事數(shù)據(jù)主要由《國家安全法》、《國家情報法》、《保守國家秘密法》、《密碼法》、《軍隊保密條例》、《保守國家秘密法實施條例》、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)進行規(guī)制。而商用民用的衛(wèi)星數(shù)據(jù)并無專門法規(guī)進行規(guī)制，對于民用衛(wèi)星導航數(shù)據(jù)的保護，分散于《刑法》、《網(wǎng)絡安全法》、《網(wǎng)絡安全審查辦法》、《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》等法規(guī)及標準化文件中。
為了配合數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)及北斗衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國數(shù)據(jù)及信息化領域相關立法亦緊密推進。目前已有多個征求意見稿亦已發(fā)布：
? 《個人信息保護法》（專家建議稿）2019年發(fā)布
? 《數(shù)據(jù)安全管理辦法》（征求意見稿）2019年5月
? 《信息安全技術(shù)—個人信息安全工程指南（征求意見稿）》2019年6月
關于數(shù)據(jù)合規(guī)方面，尤其是對于公民個人信息數(shù)據(jù)，《刑法》規(guī)定了侵犯公民個人信息罪，而即將生效的《民法典》第四編人格權(quán)第六章專門規(guī)定了隱私權(quán)和個人信息保護。與北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)密切相關的公民個人的行蹤軌跡信息，與系統(tǒng)所收集的公民身份、財產(chǎn)信息均屬于個人私隱信息。另外，對于數(shù)據(jù)獲取的行為方面，非法收集或者超必要限度收集個人的行蹤軌跡、財產(chǎn)信息，并非法提供給第三方的，亦屬于違法違規(guī)范疇。
我國法律對于數(shù)據(jù)合規(guī)數(shù)據(jù)保護的相關規(guī)定，由于《數(shù)據(jù)安全法》及《個人信息保護法》等法律尚未制定生效，目前對于衛(wèi)星導航商業(yè)應用領域的數(shù)據(jù)保護及個人信息保護主要分散適用上文提到的法律法規(guī)。
第六，北斗商業(yè)化應用產(chǎn)業(yè)政策待完善
由于北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)處于產(chǎn)業(yè)化的初期，規(guī)模小、市場不夠成熟、又面臨著美國GPS衛(wèi)星導航系統(tǒng)的強力競爭，因此對于北斗產(chǎn)業(yè)的政策完善和引導尤其重要。俄羅斯的GLONASS系統(tǒng)建設過程中就曾經(jīng)因財政危機導致一度癱瘓。后來俄羅斯加大資金投入并且出臺了相應的強制應用措施，并提高美國GPS產(chǎn)品進口價格等措施，推動與GPS系統(tǒng)的兼容及互操作性，逐步發(fā)展了其在俄羅斯國內(nèi)的衛(wèi)星導航服務產(chǎn)業(yè)。在全球衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)這類重大空間基礎設施戰(zhàn)略資源方面，俄羅斯的產(chǎn)業(yè)政策具有一定借鑒性。
我國北斗系統(tǒng)與美國GPS相比，具有有源定位及雙向報文通信功能等自身技術(shù)優(yōu)勢，但市場競爭力相對較弱、用戶數(shù)不足，普通民眾及用戶對北斗系統(tǒng)除了自豪以外，熟悉程度、認可度尚待提升。這就需要產(chǎn)業(yè)引導政策，甚至立法層面采取某些強制應用及排他應用規(guī)定，從法律的層面上保障我國北斗系統(tǒng)的大力推廣，尤其衛(wèi)星導航數(shù)據(jù)與國家安全密切相關的領域進行強制排他應用。而在商用領域通過政策利導、減稅降費、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠規(guī)劃等市場及政府調(diào)節(jié)機制，鼓勵優(yōu)先應用我國的北斗衛(wèi)星系統(tǒng)。畢竟目前與競爭對手存在一定差距，因此在北斗系統(tǒng)技術(shù)及服務產(chǎn)品穩(wěn)定性跟上并超越美俄競爭對手之前，繼續(xù)加強北斗產(chǎn)品的兼容性和互操作性，通過市場競爭和產(chǎn)業(yè)扶持合力推動北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時，加強鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化及應用技術(shù)創(chuàng)新，促進技術(shù)交流，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，提高北斗系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)競爭力。
五、結(jié)語
北斗的將來更值得期待，中國北斗系統(tǒng)正在為建設人類命運共同體、時空服務共同體貢獻力量。
隨著北斗系統(tǒng)的發(fā)展，我國將積極推進國家衛(wèi)星導航法治建設，并不斷開拓商業(yè)應用領域，以滿足人民群眾日益增長的使用需求，同時將積極推動國際合作，加強與其他衛(wèi)星導航系統(tǒng)的兼容合作，為全球提供更高性能、更加可靠和更加豐富的服務。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
