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“《上海市審計(jì)條例(草案)》第十二條規(guī)定中存在的問(wèn)題及對(duì)策”座談會(huì)綜述

    日期:2012-08-20     作者:上海市建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會(huì)

2012 725日,針對(duì)《上海市審計(jì)條例(草案)》第十二條將審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的條款,上海市律師協(xié)會(huì)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、上海市建筑施工行業(yè)協(xié)會(huì)、上海市市政公路行業(yè)協(xié)會(huì)三家單位共同舉辦了一次座談會(huì),協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)工程領(lǐng)域的資深律師,以及會(huì)員企業(yè)代表共同就該條款可能造成的影響與修改建議進(jìn)行了評(píng)估與討論,現(xiàn)將討論結(jié)果與相關(guān)建議整理如下:

一、在立法技術(shù)上的問(wèn)題

1、有違上位法依據(jù)

依據(jù)《審計(jì)法》第二十二條、《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條等規(guī)定,上位法僅規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)工程項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,并未授權(quán)地方政府可以建立建設(shè)工程責(zé)任審計(jì)制度,更沒(méi)有允許將這一義務(wù)強(qiáng)加給施工企業(yè)。

而且,《審計(jì)法》和《條例》明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)是審計(jì)監(jiān)督,是針對(duì)特定對(duì)象的事后的監(jiān)督行政權(quán)力,這兩部法律法規(guī)都沒(méi)有設(shè)定可以針對(duì)具體經(jīng)濟(jì)交易行為進(jìn)行定價(jià)的權(quán)力。所以,《草案》第十二條第三款的規(guī)定,實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的擴(kuò)張,超越了上位法限制,直接介入了具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng),有越權(quán)立法之嫌。

2、與民商事主體間的平等性與公平性相矛盾

施工合同的簽訂與履行屬于民商事行為,即使是政府項(xiàng)目,合同雙方也應(yīng)受到法律的平等保護(hù),政府不能享有特權(quán)。現(xiàn)由審計(jì)機(jī)關(guān)作為民商事交易的定價(jià)者,其實(shí)是以行政權(quán)力干涉民商事活動(dòng),強(qiáng)行排除了施工企業(yè)基于“契約自由”的基本原則與建設(shè)單位協(xié)商價(jià)款、借助市場(chǎng)進(jìn)行定價(jià)的可能?,F(xiàn)行的招投標(biāo)制度也因此失去了意義。投標(biāo)報(bào)價(jià)、投標(biāo)控制價(jià)、計(jì)價(jià)規(guī)則等都不再需要了。而且,審計(jì)機(jī)關(guān)與作為被審計(jì)單位的政府投資主體屬于同一政府的不同部門,之間有著直接的利益關(guān)系,理論上也不排除審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)壓低價(jià)格來(lái)幫助政府投資主體贏得更多的“政績(jī)”。該條款已經(jīng)造成施工企業(yè)與政府投資主體間存在不平等。

其次,“有權(quán)利必有救濟(jì)”是立法的基本原則和法理。審計(jì)監(jiān)督介入具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng),一旦審計(jì)機(jī)關(guān)的定價(jià)不合理或有拖延定價(jià)等情況出現(xiàn),施工企業(yè)將無(wú)法向發(fā)包方主張權(quán)利,因?yàn)楹贤鸭s定由審計(jì)機(jī)關(guān)最終定價(jià),發(fā)包方并無(wú)過(guò)錯(cuò)。如果向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)主張權(quán)利,審計(jì)機(jī)關(guān)并非合同相對(duì)人,所以無(wú)法通過(guò)民事訴訟主張權(quán)利。如果要提起行政訴訟,這又是一個(gè)民事交易行為,審計(jì)機(jī)關(guān)依“法”審計(jì),并未向合同相對(duì)人做出某類具體行政行為,法院是否受理還無(wú)定論。而即使法院受理行政訴訟,經(jīng)常承接政府項(xiàng)目的一些企業(yè)都表示,向政府機(jī)關(guān)提起行政訴訟對(duì)他們這些企業(yè)來(lái)說(shuō)并不現(xiàn)實(shí)。從權(quán)利救濟(jì)上來(lái)說(shuō),該條款也會(huì)造成不公平。

最后,行政審計(jì)與工程審價(jià)存在著很大區(qū)別。審計(jì)的目的在于監(jiān)督建設(shè)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)、合法、有效,是對(duì)建設(shè)單位項(xiàng)目預(yù)算與決算的一種行政監(jiān)督權(quán),接受審計(jì)本應(yīng)是建設(shè)單位應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。現(xiàn)在該條款將審計(jì)對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督作用擴(kuò)大至對(duì)雙方間定價(jià)的決定作用,其實(shí)是強(qiáng)加給了施工企業(yè)不必要的義務(wù),這也是不公平的。

3、條款制定的出發(fā)點(diǎn)與真實(shí)情況存在偏差

從立法的出發(fā)點(diǎn)上看,該條款的制定意在監(jiān)督政府項(xiàng)目的資金使用,防止納稅人資產(chǎn)流失。審計(jì)單位錯(cuò)誤地認(rèn)為,工程價(jià)款突破預(yù)算是因?yàn)槭┕て髽I(yè)會(huì)高估冒算,從而竊取了國(guó)有資產(chǎn),因而希望借助該條款糾正這類行為。而現(xiàn)實(shí)情況是,政府工程的立項(xiàng)具有特殊性,為了不突破預(yù)算,建設(shè)單位會(huì)減小概算爭(zhēng)取先立項(xiàng),然后再尋求其他理由突破概算,增加的那部分工程款并非為施工企業(yè)所攫取。而事實(shí)上,材料價(jià)格逐年上漲,人工費(fèi)用也已高于定額,市政施工企業(yè)的利潤(rùn)率一直在降低,近三年毛利率為5.21%、2.39%、3.18%。審計(jì)單位制定該條款的出發(fā)點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)情況恰好相反。

而且,作為一種行政監(jiān)督權(quán)力,其已經(jīng)為《審計(jì)法》等法律法規(guī)所創(chuàng)設(shè),無(wú)需再借助合同條款予以確認(rèn)。若經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)合同雙方有惡意串通、損害國(guó)家利益的行為,可以借助行政法甚至刑法予以懲處,合同也可能被法院判定無(wú)效。所以,即使沒(méi)有該條款,也不影響審計(jì)對(duì)國(guó)有資金的監(jiān)督作用。

綜上所述,該條款在立法依據(jù)、立法原則、立法出發(fā)點(diǎn)上都存在一定問(wèn)題。作為正建設(shè)“三個(gè)中心”以及正推動(dòng)“依法治市”的上海,立法技術(shù)反映著決定一個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力的軟實(shí)力,不建議因“其他城市也有相關(guān)規(guī)定”就作為立法正當(dāng)性的依據(jù),而應(yīng)從《立法法》等上位法的規(guī)定以及基本的立法原則與法律理念出發(fā),做出細(xì)致的論證與研究。

二、與當(dāng)前的司法審判實(shí)踐不符

在當(dāng)前建設(shè)工程領(lǐng)域的司法實(shí)踐中,針對(duì)“結(jié)算依據(jù)如何確定”這個(gè)問(wèn)題,從最高院到地方法院,都遵循著“契約自由”的基本準(zhǔn)則。如最高院在[2001]民一他字第2號(hào)文中明確表示,審計(jì),不影響合同的效力,當(dāng)雙方當(dāng)亊人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí),應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為判決依據(jù)。而江蘇、浙江、廣東、四川等地高院出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)也有此類規(guī)定,其基本審判原則可歸納為:

第一,原則上,當(dāng)雙方當(dāng)事人認(rèn)可的審價(jià)結(jié)果與審計(jì)結(jié)果不同時(shí),以審價(jià)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù),除非合同雙方明確約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)的;第二,對(duì)合同一方依據(jù)審計(jì)結(jié)果要求調(diào)整合同所約定工程價(jià)款的主張,不予支持;第三,當(dāng)合同約定不明確,無(wú)法確定結(jié)算依據(jù)時(shí),可以以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù);第四,當(dāng)出現(xiàn)合同雙方惡意串通、損害國(guó)家利益導(dǎo)致合同無(wú)效等情形時(shí),可以以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。

由此可見(jiàn),在司法審判實(shí)踐中,經(jīng)雙方認(rèn)可的審價(jià)結(jié)果要優(yōu)先于審計(jì)結(jié)果,因而該條款的設(shè)立與當(dāng)前司法實(shí)踐相背離,一旦通過(guò),容易在司法實(shí)踐中引發(fā)爭(zhēng)議、造成困惑,反而不利于立法的嚴(yán)肅性。

三、可能對(duì)建筑市場(chǎng)和工程管理造成負(fù)面影響

1.可能成為建設(shè)單位克扣、拖欠工程款的“合法”理由

當(dāng)前,我國(guó)的建筑市場(chǎng)是一個(gè)典型的“賣方市場(chǎng)”。施工企業(yè)處于明顯弱勢(shì)地位。在政府投資項(xiàng)目中,建設(shè)單位以行政審計(jì)為由拖延結(jié)算、拖欠工程款的情況屢見(jiàn)不鮮。在場(chǎng)的幾家企業(yè)代表也都反映了其政府投資項(xiàng)目因?qū)徲?jì)造成巨額虧損或?qū)徲?jì)久拖不決造成大量工程款被拖欠的實(shí)際案例。

這一規(guī)定的出臺(tái)很可能為惡意克扣、拖欠工程款披上合法的外衣,并造成總包企業(yè)拖欠分包、供應(yīng)商的資金,影響民工工資的支付,引起社會(huì)的不穩(wěn)定,甚至有可能將這種矛盾引向政府部門。這與《草案》中的“維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益”,“保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”的立法目的也相背離。

2、審計(jì)很難反映工程項(xiàng)目的全過(guò)程,可能造成審計(jì)結(jié)果有誤

建設(shè)工程造價(jià)是在一個(gè)完整的承發(fā)包過(guò)程中形成的,并非在竣工結(jié)算時(shí)才形成。建設(shè)工程造價(jià)最初由項(xiàng)目概算決定,這由發(fā)改委主管,審計(jì)部門并未參與。進(jìn)入招投標(biāo)階段,投標(biāo)控制價(jià)由建設(shè)單位或建設(shè)單位委托的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)編制,審計(jì)部門也未參與。合同履約過(guò)程中,大量的設(shè)計(jì)變更、工程簽證、索賠都是竣工結(jié)算的重要內(nèi)容,審計(jì)部門也未參與?!?span>08計(jì)價(jià)規(guī)范》1.0.3條款規(guī)定:“全部使用國(guó)有資金投資或國(guó)有資金投資為主的工程建設(shè)項(xiàng)目必須采用工程量清單計(jì)價(jià)?!痹诠こ塘壳鍐斡?jì)價(jià)模式下,工程竣工結(jié)算價(jià)格實(shí)際上就是投標(biāo)綜合單價(jià)×工程量+簽證、索賠。因此,審計(jì)部門如要對(duì)竣工結(jié)算價(jià)進(jìn)行審計(jì),就需要負(fù)責(zé)投標(biāo)控制價(jià)的編制及履約過(guò)程中所有涉及造價(jià)的變更、簽證、索賠管理工作,否則只根據(jù)工程的最終狀態(tài)給出一個(gè)最終結(jié)果,對(duì)施工企業(yè)而言顯然意味著必然產(chǎn)生的損失。而如要對(duì)整個(gè)工程跟蹤審計(jì),這其中的工作量又極為巨大。

3、審計(jì)任務(wù)繁重,久拖不決,會(huì)給施工企業(yè)造成損失

當(dāng)前政府投資規(guī)模巨大,而法律法規(guī)和合同對(duì)工程價(jià)款審定期限是有明確規(guī)定的,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)此是否有現(xiàn)實(shí)的操作性?作為負(fù)責(zé)審計(jì)的責(zé)任主體,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),應(yīng)當(dāng)執(zhí)行當(dāng)事人合同約定的時(shí)間和國(guó)家有關(guān)工程造價(jià)審定的期限規(guī)定。在工程實(shí)踐中,未按時(shí)完成竣工結(jié)算經(jīng)常造成工程款拖欠進(jìn)而拖欠農(nóng)民工工資。一些會(huì)員企業(yè)也確實(shí)遇到過(guò)審計(jì)久拖不決的情況。在這種情況下分包商提起訴訟要求企業(yè)支付工程款,法院一般都會(huì)判決企業(yè)向分包方支付工程款,但現(xiàn)在工程價(jià)款因?qū)徲?jì)問(wèn)題而尚未確定,企業(yè)該如何支付?付多少?一旦審計(jì)結(jié)束發(fā)現(xiàn)超付了,應(yīng)當(dāng)如何處理?這些在事實(shí)上都成為操作難點(diǎn),而且一旦超付事實(shí)上也很難尋求救濟(jì)。

另?yè)?jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),本市工程項(xiàng)目2010年正式立項(xiàng)84項(xiàng),計(jì)劃投資額1024億;2011年正式立項(xiàng)44項(xiàng),計(jì)劃投資1002億;2012年正式立項(xiàng)95項(xiàng),計(jì)劃投資1037億,三年累計(jì)223項(xiàng),投資總額3063億。如此龐大的投資和工程量,審計(jì)機(jī)關(guān)有可能按時(shí)完成嗎?而如果審計(jì)機(jī)關(guān)委托造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)審計(jì)任務(wù),那么這與目前的審價(jià)制度就沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別,而且由此產(chǎn)生的審價(jià)費(fèi)用就應(yīng)當(dāng)由審計(jì)部門承擔(dān),因?yàn)檫@是由行政部門委托的審計(jì)。

4、政府機(jī)關(guān)可能直接成為矛盾一方,給審計(jì)機(jī)關(guān)造成負(fù)面影響

審計(jì)機(jī)關(guān)成為工程結(jié)算的定價(jià)者,其實(shí)也是把政府機(jī)關(guān)直接拉入到可能的糾紛與矛盾中。特別是在工程款拖欠仍然普遍的當(dāng)前,中立地位的消失,導(dǎo)致任何涉及工程款支付的爭(zhēng)議,都可能把矛頭引向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供的審計(jì)結(jié)果,政府部門直接成為矛盾的一方,甚至有可能直接面對(duì)農(nóng)民工討薪的社會(huì)矛盾。

在這方面,值得借鑒的是建設(shè)工程的質(zhì)量驗(yàn)收。以前是由政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門直接驗(yàn)收,各地質(zhì)監(jiān)部門充當(dāng)這一角色,以至于合同當(dāng)事人均在合同中約定,工程質(zhì)量最終達(dá)到了何種標(biāo)準(zhǔn)和能不能通過(guò)質(zhì)量驗(yàn)收,以當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門的結(jié)論為準(zhǔn)。這也讓各地質(zhì)監(jiān)部門容易因工程質(zhì)量問(wèn)題而遭受負(fù)面影響。2000年后,各地工程建設(shè)質(zhì)量行政主管部門的職責(zé),由“運(yùn)動(dòng)員”變?yōu)榱恕安门袉T”,不再直接參與各個(gè)具體工程的質(zhì)量驗(yàn)收與評(píng)定,而是作為市場(chǎng)質(zhì)量的監(jiān)管者,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力歸位,極大降低了直接卷入社會(huì)矛盾和輿論風(fēng)口浪尖的可能。

四、針對(duì)該條款的修改建議

針對(duì)該條款,與會(huì)人員主要提出了以下幾條修改建議:

1、刪除該條款,即第十二條第三款。因?yàn)槿缟鲜龇治?,該條款負(fù)面影響比較大,而且即使刪除了該條款也并不影響審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》等既有法律法規(guī)對(duì)相關(guān)工程項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

2、將條款修改為:

“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)直接有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、供貨等單位取得建設(shè)資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。

政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目,按照國(guó)家和本市規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的,建設(shè)單位或者代建單位可以在招標(biāo)文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)?!?span>

3、針對(duì)該條款制定相關(guān)配套性的規(guī)定,特別是對(duì)審計(jì)單位的約束性規(guī)定,包括:

1)應(yīng)對(duì)審計(jì)期限作出明確約定,及若出現(xiàn)審計(jì)拖延,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;

2)應(yīng)明確若審計(jì)結(jié)果有誤,施工企業(yè)的救濟(jì)途徑,及審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;

3)由于外地存在多級(jí)審計(jì)的情況,在上海則至少有兩級(jí),應(yīng)明確最終審計(jì)結(jié)果的確定方式。

(上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會(huì)供稿)

 

(注:以上嘉賓觀點(diǎn),根據(jù)錄音整理,未經(jīng)本人審閱)

 



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