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摘要：第二十屆上海國際汽車工業(yè)展覽會于4月18日在上海國家會展中心拉開帷幕。本屆車展以“擁抱汽車行業(yè)新時代”為主題，共展出整車1500余輛。值得注意的是展會上的新能源車輛占比超過50%。近年來，隨著國家大量鼓勵性政策的落實，新能源汽車已然成為汽車行業(yè)的一大亮點。其以低碳環(huán)保、上牌容易、出行不限號、駕乘體驗好等優(yōu)勢在廣大消費者中，特別是較為年輕的消費者中備受青睞。然而，隨著新能源汽車的爆火，如何對報廢的動力電池進(jìn)行有效處置已悄然成為業(yè)界棘手的難題。目前，我國動力電池回收行業(yè)仍存在著回收難、難處理、難監(jiān)管、難落實等多方面問題亟待解決。本文將從法律角度出發(fā)，探討如何對動力電池的回收進(jìn)行有效規(guī)制，為我國新能源汽車行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展保駕護(hù)航。
關(guān)鍵詞：新能源汽車；動力電池；環(huán)境保護(hù)；法律規(guī)制
引言
習(xí)近平總書記2014年5月曾在視察上汽集團(tuán)時指出“發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路?！弊?001年我國正式啟動“863”計劃電動汽車重大專項至今，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20多年的發(fā)展，產(chǎn)銷規(guī)模在2022年達(dá)到近700萬輛，成為全球最重要的新能源汽車市場。2020年11月2日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》，在該規(guī)劃的大力推動下，新能源汽車逐步成為行業(yè)最大亮點，產(chǎn)銷量連續(xù)8年蟬聯(lián)世界第一，累計銷售達(dá)1,500余萬輛。2022年新能源汽車銷量為688.67萬輛，同比增長95.62%，占汽車總銷量25.64%。2022年我國新能源汽車保有量達(dá)1310萬輛，同比增長67.13%。
新能源汽車之所以能夠得到國家的政策支持，并在短時間內(nèi)搶占發(fā)展了上百年的燃油車市場，最大的一個原因就在于其特有的“環(huán)保”屬性，這與我國的“雙碳”目標(biāo)完美契合。另一方面，隨著消費觀念的升級，越來越多的消費者將低碳環(huán)保納入購買商品時的考量因素。根據(jù)《新能源電動汽車消費與公共充電樁使用情況調(diào)查報告》，受訪者在購買新能源汽車時排在第一位的考慮因素即為低碳環(huán)保。中國汽車技術(shù)研究中心在北京發(fā)布了2022年度《中國汽車低碳行動計劃》研究報告。該報告系統(tǒng)梳理了在中國境內(nèi)銷售的乘用車、商用車等全生命周期的碳排放核算及碳排放水平。數(shù)據(jù)顯示，相比較傳統(tǒng)汽油車，純電動車碳排放減少43.4%。預(yù)計到2060年，純電動車全生命周期碳排放可達(dá)每公里23克，存在巨大的碳減排潛力。相比于燃油車，新能源汽車每年可以減少1500萬噸左右的碳排放量，對于節(jié)能減排而言有著不可忽視的作用。然而，隨著新能源汽車的普及，越來越多質(zhì)疑的聲音開始出現(xiàn)，新能源車是否真的如廠家宣傳的那么環(huán)保？
1動力電池回收已迫在眉睫
在我們談及新能源車綠色出行時，各品牌車商所做的宣傳以及消費者觀念中的低碳概念普遍針對的是行車過程中的節(jié)能減排。事實上，從新能源車的產(chǎn)業(yè)鏈來看，環(huán)境污染的情形依然存在，特別是新能源汽車的動力電池更是相關(guān)污染的重災(zāi)區(qū)。新能源汽車與燃油車最大的不同在于新能源汽車的三電系統(tǒng)取代了燃油車的三大件，而三電系統(tǒng)的成本超過整車成本的50%，其中電池的成本占三電總成本的70%，占整車成本的40%左右。縱觀動力電池的全生命周期，在原材料開采、電池組裝、電池報廢處理等多領(lǐng)域，都存在著潛在的污染隱患。
1.1退役電池的污染隱患
新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈的上游主要是電池原材料的開采。中游主要涉及“電池、電機、電控”三電的組裝和電力的生產(chǎn)和提供。下游則是整車組裝、銷售和售后回收。原材料開采和三電組裝階段的污染易于進(jìn)行集中管控，通過行政監(jiān)管部門落實相關(guān)管控標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)⑽廴究煽鼗＞碗娏μ峁┒?，雖然目前火力發(fā)電依然是我國發(fā)電量的大頭，但在“雙碳”目標(biāo)及大量鼓勵性政策的引導(dǎo)下，我國清潔能源發(fā)電正蓬勃發(fā)展。黨的二十大報告提出，“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！痹诓痪玫奈磥恚履茉措妱榆嚨墓╇妬碓匆矊⒅鸩睫D(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)發(fā)電用電雙清潔化?？梢娦履茉雌嚠a(chǎn)業(yè)鏈的上游和中游，雖然存在不同程度的環(huán)境污染情況，但目前各領(lǐng)域正經(jīng)歷著漸進(jìn)式的改善，整體發(fā)展趨勢可控向好。
真正令人擔(dān)憂的是產(chǎn)業(yè)鏈的下游，特別是新能源電池的售后回收。電池污染是多方面且極為嚴(yán)重的，在未進(jìn)行有效處理的情況下，會對生態(tài)環(huán)境甚至對人的生命健康造成巨大危害。目前國內(nèi)尚未形成穩(wěn)定、可靠的電池安全回收機制。許多報廢電池最終流入灰色產(chǎn)業(yè)鏈，甚至不知去向，隱藏著巨大的安全隱患。
1.2動力電池退役即將達(dá)到高峰
通常而言，新能源汽車動力電池的平均有效壽命為四至六年，使用年限約為五至八年。自2015年新能源汽車逐漸進(jìn)入廣大消費者視野以來，至今已過了八年，這意味著動力電池的第一波退役高峰即將來臨。伴隨著我國新能源汽車市場的極速膨脹，保有量更是以難以置信的速度逐年上升，動力電池的回收壓力只會越來越大。據(jù)預(yù)測，2025年我國待回收的動力電池將達(dá)到八十萬噸，如果處置不當(dāng)，將對我國生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。
1.3回收動力電池的雙重意義
一方面，回收退役的動力電池是環(huán)境保護(hù)的必然要求。通常而言，報廢電池中往往含有大量有毒物質(zhì)，需要特殊的工藝妥善處置。另一方面，動力電池回收后依然存在著不小的經(jīng)濟價值。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，動力電池容量在低于80%時已不再適用于電動汽車，即可進(jìn)行回收，但只有在低于20%時才需要強制報廢。這意味著在動力電池處于80%至20%的容量區(qū)間時，雖然已不能用于新能源汽車，但仍然存在著很大的剩余價值。剩余價值主要體現(xiàn)在兩方面，分別對應(yīng)著兩種不同的回收方式。（1）一種回收方式是對電池本身材料的“拆解回收”。動力電池電漿中的鎳、鈷、鋰的純度相比礦石和礦物鹽中提取的原料純度要高出許多。以鈷為例，作為國家重要的戰(zhàn)略資源，其在地殼豐度極低，根據(jù)USGS的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全球陸地剩余探明儲量約700萬噸，中國儲量僅為8萬噸，占比1%。近83%全球鈷資源量集中于海底，目前仍無經(jīng)濟性開采的方案，故目前的可利用鈷資源僅依賴于陸地。又比如鋰資源，我國目前探明的鋰資源量約為530萬噸，僅占全球儲備量的6%。再結(jié)合鋰礦不可再生的特性，對動力電池中的貴重金屬進(jìn)行回收再利用實為良策。而與鋰和鈷緊密相關(guān)的鋰電池又是當(dāng)前蓄電產(chǎn)品的重中之重，比如對帶電量要求與日俱增的智能手機又或是目前前景大好的新能源汽車都對這些貴重金屬有著很大的需求。因而如果能對退役的三元電池進(jìn)行回收再利用，將存在可觀的經(jīng)濟價值。（2）另一種回收方式是對電池能量價值進(jìn)行再挖掘，即我們常說的“梯次利用”。當(dāng)電池容量低于80%時，對其進(jìn)行回收并重新應(yīng)用于對電池標(biāo)準(zhǔn)要求略地的領(lǐng)域，如儲能領(lǐng)域，讓退役電池重新就業(yè)。通常而言，相比三元電池，磷酸鐵鋰更適合梯次利用。一方面是因為其循環(huán)壽命較長、安全性較高，另一方面是因為其不含有鈷等貴重金屬，拆解回收的經(jīng)濟效益并不高。當(dāng)然，上述兩種回收方式也存在合并應(yīng)用的可能性，如先進(jìn)行梯次利用，待電池性能低于最低標(biāo)準(zhǔn)后再進(jìn)行拆解回收。
目前我國正處在動力電池亟待回收的高峰時期，然而回收行業(yè)的整體情況卻并不樂觀，這其中存在多方面的原因。就拆解回收而言，由于市面上的動力電池型號眾多，各個型號間的內(nèi)部結(jié)構(gòu)都有所不同，故難以形成統(tǒng)一的拆解方式，需要對不同型號進(jìn)行分類，并制定針對性的回收策略。這對回收企業(yè)提出了很高的要求，也無形中增加了回收成本。就梯次利用而言，需要對回收電池的安全性能進(jìn)行評估，并根據(jù)檢測結(jié)果對電池歸類，應(yīng)用于不同場景。其中涉及的環(huán)節(jié)眾多，流程較為復(fù)雜，較高的回收成本壓縮了電池回收的收益。而且電池的二次使用是否能過消費者這關(guān)仍存疑。我國的二手市場并不如國外火爆，如何在保證消費者知情權(quán)的前提下，說服消費者為二手電池買單，這不但需要可靠的技術(shù)作為支撐，也需要給予消費者一定的時間建立信任感。
動力電池的回收任務(wù)已迫在眉睫，但相關(guān)回收行業(yè)仍然面臨著多重困境，筆者認(rèn)為除了技術(shù)創(chuàng)新，通過法律的介入也能夠在一定程度上緩解當(dāng)前的緊迫態(tài)勢。然而目前我國對動力電池的法律規(guī)制存在不足，仍有較大的改善空間。
2動力電池回收的規(guī)制不足
2018年2月，工信部等七部門聯(lián)合發(fā)布《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》和《關(guān)于做好新能源汽車動力蓄電池回收利用試點工作的通知》標(biāo)志著我國動力電池回收業(yè)務(wù)開始進(jìn)入大規(guī)模實施階段。自此，有關(guān)動力電池回收的政策紛紛落地。然而可惜的是，大量政策的落實卻并沒有起到預(yù)料中的促進(jìn)效果。究其原因，筆者認(rèn)為主要存在兩點不足：措施不夠細(xì)化、法律位階較低。
2.1措施不夠細(xì)化
2018年工信部發(fā)布《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》，我國首次對動力電池回收問題中的責(zé)任制度明確為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，即新能源車企承擔(dān)動力電池回收的主體責(zé)任，而動力電池廠商和相關(guān)的回收公司也必須承擔(dān)起配合協(xié)調(diào)義務(wù)。2020年4月，我國在對《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）進(jìn)行修訂時，再次明確國家建立車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以自建或委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開。然而，兩者的細(xì)化程度都有不足之處。例如《固廢法》第六十六條規(guī)定：
“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以自建或者委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開，實現(xiàn)有效回收和利用。”
在《管理暫行辦法》發(fā)布后，《固廢法》根據(jù)其內(nèi)容將生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度納入法律的范疇，提高了這一制度的法律位階。然而不足之處在于，比起《固廢法》中規(guī)制的其他內(nèi)容如生活垃圾、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等，這一針對動力電池的條款顯然起到的更多是一個指導(dǎo)性的作用，仍然需要具體措施將相關(guān)規(guī)定細(xì)化后才能落實。此外，《管理暫行辦法》第五條明確了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度需要汽車生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)動力電池的回收主體責(zé)任，相關(guān)企業(yè)在回收利用的各個環(huán)節(jié)履行相應(yīng)責(zé)任。然而在后續(xù)的“設(shè)計、生產(chǎn)及回收責(zé)任”部分主要針對電池生產(chǎn)企業(yè)和汽車生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任做了較為細(xì)化的規(guī)定。事實上，在新能源動力電池的全周期涉及眾多參與者，且每一類型的參與者都可能在電池的售后回收中擔(dān)任重要角色。例如4S店、電池回收的第三方（生產(chǎn)企業(yè)的外包責(zé)任）甚至是消費者，都對動力電池能否有效回收起著不小的影響。由于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度本身就來源于國外，且在國外已經(jīng)經(jīng)歷了較長時間的應(yīng)用與發(fā)展，這一部分內(nèi)容的細(xì)化筆者認(rèn)為可以借鑒部分國外的經(jīng)驗，比如日本在電池回收領(lǐng)域的法律明確了生產(chǎn)者、管理者和消費者等各個參與主體在各環(huán)節(jié)的責(zé)任義務(wù)。又比如美國，與我國不同，美國的電池生產(chǎn)商需要負(fù)責(zé)回收廢舊電池的責(zé)任。并且不同州針對各州內(nèi)的電池生產(chǎn)商做了更加明確的規(guī)定。當(dāng)然在借鑒的同時也要注意矛盾的特殊性，比如在德國，動力電池的回收在消費者環(huán)節(jié)通過讓消費者繳納押金促使消費者自覺的履行廢舊電池上交義務(wù)。但這是否在我國適用就有待商榷。我國正處于新能源汽車蓬勃發(fā)展的時期，押金制度勢必會給消費者帶來一定的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，可能會產(chǎn)生抑制行業(yè)發(fā)展的影響。因而如何將相應(yīng)措施本土化也是后續(xù)值得進(jìn)一步探討的課題。
另一個較為實際的問題是，由誰來承擔(dān)電池回收的相關(guān)費用。目前我國的電池回收行業(yè)仍然處于起步階段，離商業(yè)化運營仍需一段時間打磨。在上文中筆者也曾論述過現(xiàn)階段的電池回收無論是拆解回收還是梯次利用，兩者的成本都不低，特別是在還未構(gòu)建完善回收體系的初期，這筆開銷對于企業(yè)而言可能會是一個不小的負(fù)擔(dān)。如果能通過政府給予一定獎勵補貼或者是構(gòu)建責(zé)任基金的形式為企業(yè)分擔(dān)部分經(jīng)濟壓力，等回收行業(yè)步入正軌，實現(xiàn)商業(yè)化運作時再取消補貼，對于整個動力電池回收行業(yè)的起步將起到重要作用。
2.2法律位階較低
自《管理暫行規(guī)定》出臺之后，盡管我國落實了一系列動力電池回收的相關(guān)規(guī)定，但普遍法律位階較低，不具有強制效力，難以在出現(xiàn)違規(guī)的情形下采取有效措施。甚至連《管理暫行規(guī)定》本身也只是七部委出臺的文件，從法律位階上分類僅屬于部門規(guī)章。雖然全國人民代表大會常務(wù)委員會于2020年4月對《固廢法》進(jìn)行了修訂，將動力電池回正式收納入了法律的范疇，提高了法律位階，但可惜的是正如筆者在上文所述，《固廢法》就動力電池的規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以在實際操作中起到關(guān)鍵作用。其余相關(guān)的文件如工業(yè)和信息化部于頒布的《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》、2020年頒布的《電動汽車用動力蓄電池安全要求》、科學(xué)技術(shù)部等多部門聯(lián)合頒布的《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》等各項文件，其頒布主體多為七部委，法律位階上皆屬于部門規(guī)章的范疇，按照法律規(guī)定部門規(guī)章不能設(shè)定行政強制措施。這導(dǎo)致的直接后果是執(zhí)法困難，容易使相關(guān)制度被架空，出現(xiàn)有法難依的情形。特別是動力電池回收這一新領(lǐng)域，在起步階段往往存在許多不規(guī)范的操作或不具有資質(zhì)的行為主體混雜其中，這就更需要強制有效的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。
3法律完善之必要性
事實上，目前行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)存在許多不規(guī)范的亂象。比如，雖然許多生產(chǎn)商已經(jīng)依據(jù)《管理暫行規(guī)定》邁出了第一步，開始逐步構(gòu)建動力電池回收體系，但遇見的問題是商家普遍反饋回收到的動力電池數(shù)量特別少。顯然，這與我國目前大量動力電池退役的現(xiàn)狀存在矛盾之處。這一怪象的背后存在多種原因。（1）由于電池回收行業(yè)對技術(shù)性和安全性的要求很高，故目前政府公布的白名單企業(yè)數(shù)量較少，根據(jù)2018年公布的名單，符合《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》的企業(yè)僅有5家，2021年公布的名單中為22家，白名單的數(shù)量與目前動力電池回收的巨大需求之間存在不小的差距，空缺的市場成了不合規(guī)企業(yè)的滋生土壤。據(jù)估計，約有80%的動力電池流入不合規(guī)企業(yè)的回收鏈條中。（2）由于正規(guī)的動力電池回收過程繁雜，涉及多個環(huán)節(jié)，導(dǎo)致正規(guī)回收的成本較高，最終白名單企業(yè)報出的回收價格偏低，約為10000元/噸左右。而無資質(zhì)的回收企業(yè)由于不受行業(yè)規(guī)范的約束，回收的方式極為原始，甚至采取人工拆解的方式，存在電池爆炸、員工傷亡、環(huán)境污染等巨大風(fēng)險。但無資質(zhì)企業(yè)的回收成本較低，最終報出的回收價格普遍較高，約為12000元/噸-15000元/噸。顯然，兩者在市場上的競爭差距明顯。（3）由于規(guī)范動力電池回收的規(guī)定多為部門規(guī)章，沒有強制力的保護(hù)，導(dǎo)致規(guī)定的實際落實存在現(xiàn)實難度。無資質(zhì)企業(yè)的違規(guī)成本較低，與之相比違規(guī)的收益卻很高，這進(jìn)一步加劇了行業(yè)內(nèi)的亂象。
要解決當(dāng)前動力電池回收行業(yè)的困境，需要多方面的努力。一方面離不開技術(shù)進(jìn)步的硬件支撐，另一方面也需要法律規(guī)制的軟件保障。技術(shù)進(jìn)步是一個漸進(jìn)的過程，需要時間打磨，但至少當(dāng)前可以先通過法律規(guī)制打通阻塞行業(yè)健康發(fā)展的違規(guī)亂象。動力電池的回收是涉及我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人民生命安全的重大問題。動力電池的電池正極材料中含有的鈷元素存在毒性。電解液中通常包含的有機溶劑和鋰鹽，也存在毒性，甚至在遇水后會產(chǎn)生劇毒物質(zhì)。無資質(zhì)企業(yè)暴力拆解的背后是對我國生態(tài)環(huán)境和人民生命安全的棄之不顧。因而，動力電池回收絕對不能僅靠市場無形的手，特別是在起步階段，行業(yè)仍未步入商業(yè)化運作正軌，更加需要政府監(jiān)管和法律強制力的保駕護(hù)航。
如何通過法律改善當(dāng)前行業(yè)亂象存在多種途徑，筆者在此處僅提供初步思路供讀者參考探討。一種方案是重新制定新的法律法規(guī)，針對動力電池回收等相關(guān)聯(lián)行業(yè)做出規(guī)制，并規(guī)定相應(yīng)強制措施，使其能夠有效落實。頒布主體應(yīng)當(dāng)為國務(wù)院或全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，保證法律位階至少是法規(guī)之上，在違規(guī)行為發(fā)生時，行政強制措施能夠有效實施。這種方案的優(yōu)點在于能夠面面俱到，對行業(yè)內(nèi)所涉及的各方面做出針對性的規(guī)定，做到對癥下藥。劣勢在于重新制定法律法規(guī)的時間周期很長，需要征求大量人員意見，在通過前需要多輪修改和表決，最快也要耗費幾年時間，而當(dāng)前我國正面臨動力電池退役高峰，回收任務(wù)迫在眉睫，法律法規(guī)正式落實前有很長一段空窗期。另一種方案是對現(xiàn)有的《固廢法》再做一次修訂，將第六十六條做一定程度的擴充，細(xì)化生產(chǎn)者延伸責(zé)任的對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確動力電池全生命周期中的參與者以及各自在動力電池回收領(lǐng)域中的主體責(zé)任，并明確違反相應(yīng)規(guī)定后應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么法律法規(guī)進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為從當(dāng)前時間之緊迫性和耗費人力物力的角度考慮，方案二的可行性更高。當(dāng)然上述方案僅為筆者的初步設(shè)想，具體措施仍有待進(jìn)一步探討。
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