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2017年7月4日，上海律協(xié)保險業(yè)務(wù)研究委員會、能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會在律協(xié)報告廳聯(lián)合舉辦“環(huán)境污染責(zé)任保險法律”研討會。此次會議由上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員主任吳榮良律師主持，保險業(yè)務(wù)研究委員會主任周波律師致辭，邀請到上海市環(huán)境保護(hù)局綜合規(guī)劃處王強(qiáng)副處長、上海市環(huán)科院低碳經(jīng)濟(jì)研究中心項目負(fù)責(zé)人胡冬雯、中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司總公司財產(chǎn)險部責(zé)任險處處長李彤彤、瑞士再保險北京分公司車險及意責(zé)險部副總裁劉丹、上海綠然環(huán)境信息有限公司總經(jīng)理楊丹丹作為嘉賓出席，共70余名律師參會。
一、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險產(chǎn)生的背景與內(nèi)容簡介
上海市金茂律師事務(wù)所萬美律師介紹環(huán)境污染責(zé)任保險出現(xiàn)的社會背景和環(huán)境損害賠償機(jī)制的功能。環(huán)境污染責(zé)任保險為潛在的環(huán)境污染受害者提供賠償預(yù)備金，作為侵權(quán)責(zé)任損害賠償?shù)难a(bǔ)充機(jī)制。對企業(yè)而言，一方面可作為風(fēng)險預(yù)備金的準(zhǔn)備，通過保險的形式分散環(huán)境污染損害賠償造成的風(fēng)險；另一方面通過保險公司承保后期的隱患排查等合規(guī)管理，可以積極地引導(dǎo)投保企業(yè)在后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的過程中適當(dāng)降低環(huán)境污染的風(fēng)險。
自2006年起，我國在全國范圍內(nèi)明確要求開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點。到2016年，全國大部分城市都已經(jīng)推出了環(huán)保責(zé)任保險的試點。近兩年，在環(huán)境高風(fēng)險的領(lǐng)域，明確提出建立強(qiáng)制責(zé)任保險的制度。從全國立法的情況看，全國法律已有20多件涉及到污染責(zé)任保險的內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》第五十二條已經(jīng)明確說明，國家鼓勵投保環(huán)境責(zé)任保險，但僅是鼓勵，非強(qiáng)制，所以目前強(qiáng)制保險還缺少更高階的立法來保障。全國有部分省市在立法中鼓勵或者是原則性支持環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展，但是我國有關(guān)規(guī)定到目前為止還處于空白?！稄?qiáng)制責(zé)任保險辦法（征求意見稿）》正是用以填補(bǔ)強(qiáng)制性立法的空白。
二、環(huán)境污染責(zé)任保險制度政策解讀
上海市環(huán)境保護(hù)局規(guī)劃處王強(qiáng)副處長結(jié)合本市實踐介紹我國目前環(huán)境污染責(zé)任保險制度發(fā)展的情況以及如何促進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的落實與發(fā)展。
國家從2006年開始試點，鼓勵推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險。目前主要的參與對象為外資企業(yè)。2013年環(huán)保部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文推廣環(huán)境污染責(zé)任保險后，投保企業(yè)數(shù)量在短時間內(nèi)增長，對培育市場發(fā)揮了一定作用。由于強(qiáng)制性的環(huán)境污染責(zé)任保險制度未在2014《環(huán)境保護(hù)法》立法中予以確認(rèn)，各地方的環(huán)境污染責(zé)任保險推進(jìn)工作出現(xiàn)了一定的倒退現(xiàn)象。今年征求意見稿的出臺預(yù)示著環(huán)境污染責(zé)任保險制度的發(fā)展進(jìn)入了新的階段。
上海在推廣環(huán)境污染責(zé)任保險方面進(jìn)行了積極的嘗試。2008年，上海市安監(jiān)局出臺危險化學(xué)品的安全責(zé)任保險制度。2010年，環(huán)保局和海事部門聯(lián)合開展船舶險的工作，推廣內(nèi)河船舶油污責(zé)任險。上海此舉是全國范圍內(nèi)的首創(chuàng)，且發(fā)揮了很不錯的作用。
環(huán)境污染責(zé)任保險制度在發(fā)展過程中存在“叫好不叫座”的問題。根據(jù)國家相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示，環(huán)境污染責(zé)任保險保費(fèi)在2016年所有的責(zé)任險里只占約千分之7.5，總比例非常低。且從上海的幾個險種來看，賠付比例都非常低，整個賠付比例大致在10%以下。這說明從全國到上海，環(huán)境污染責(zé)任保險制度的發(fā)展并不成熟，推廣應(yīng)用的范圍也并沒有預(yù)期的樂觀。
總體而言，企業(yè)的投保意愿不高，主觀能動性低，主要是因為民事責(zé)任落實尚不到位，刑事責(zé)任往往過多、過濫。環(huán)境污染責(zé)任保險無法涵蓋所有的民事與刑事賠償責(zé)任。對企業(yè)而言，保費(fèi)覆蓋范圍太窄。對保險公司而言，環(huán)境污染責(zé)任保險的費(fèi)率過低，理賠責(zé)任過高。因此，在推進(jìn)過程中難以達(dá)成一致。同時因為保險的大樹法則無法發(fā)揮作用，所以企業(yè)和保險公司隱性成本和顯性成本都很高。此外，從技術(shù)角度考量，現(xiàn)階段第三方機(jī)構(gòu)的評估技術(shù)、人才、程序、制度等方面還沒有較好的發(fā)展。
因此，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的推行，需要更多基礎(chǔ)性工作的配套：1、完善法律，環(huán)境污染責(zé)任保險推廣的核心需要保險法律的強(qiáng)有力支持，強(qiáng)制責(zé)任保險框架的構(gòu)建必須要以法律或行政法規(guī)為依據(jù)；2、加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度，使環(huán)境污染責(zé)任保險的機(jī)制能進(jìn)一步發(fā)揮其應(yīng)有的作用；3、鼓勵民眾通過法律途徑要求污染企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，切實落實企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，從而反向推動環(huán)境污染責(zé)任保險的推廣與普及；4、借助第三方研究機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行宣傳。新的保險制度的推廣需要整個社會的共同努力，唯有集群效應(yīng)才能讓大樹法則發(fā)揮作用。
三、環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)品與相關(guān)法律問題
大地保險李彤彤處長從產(chǎn)品的角度解讀環(huán)境污染責(zé)任保險。由于國家層面沒有統(tǒng)一的環(huán)境污染責(zé)任保險法律規(guī)范，各地自行出臺了相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任保險管理條例，通過列清單的形式推行。此次的強(qiáng)制性文件最突出的特點在于羅列了八大行業(yè)的強(qiáng)制范圍，且這八大行業(yè)之后或?qū)⑷客侗?。環(huán)境責(zé)任險將成為我國繼交強(qiáng)險后的第二大險種，其商業(yè)模式也會走向強(qiáng)制險和商業(yè)險相結(jié)合的模式。對于需要應(yīng)對重大環(huán)境污染事故的高風(fēng)險企業(yè)而言，今后或?qū)艹鰧ｉT資金，甚至發(fā)展環(huán)境風(fēng)險基金等。
從產(chǎn)品角度，現(xiàn)有環(huán)境責(zé)任商業(yè)保險與強(qiáng)制責(zé)任保險在賠償范圍、強(qiáng)制投保范圍、風(fēng)險評估和風(fēng)險排查、合同解除權(quán)、事故鑒定等方面存在差距和潛在問題，這些對于保險公司而言是較大的挑戰(zhàn)。首先是產(chǎn)品設(shè)計方面，對于如何出限額和賠付，需要建立相關(guān)的模型。相應(yīng)的設(shè)計還需要大數(shù)據(jù)支撐，但我國環(huán)污數(shù)據(jù)較為粗略，尤其對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的所謂大數(shù)據(jù)，目前還是空白。在缺乏大數(shù)據(jù)支撐的情況下，只能采取低限額模式，但又無法滿足大型事故，因此還可能需要商業(yè)保險進(jìn)行補(bǔ)充兜底。
瑞士再保險北京分公司車險意責(zé)險部的副總裁劉丹介紹了近年來再保險公司所接觸到的環(huán)境污染責(zé)任保險類型。環(huán)境污染責(zé)任保險不是純粹的商業(yè)險，其發(fā)展有著政府的推動。但要其真正發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)由保險公司、再保險公司、政府、資本市場共同分散風(fēng)險。在保額和理賠金額比較低的情況下，由保險公司進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償，之后轉(zhuǎn)移到再保險公司，再發(fā)行巨災(zāi)債券，但最終一定要由政府干預(yù)，否則發(fā)生重大安全事故時，保險公司無法完全承擔(dān)。
環(huán)境污染責(zé)任保險從國際發(fā)展來看，美國、英國上世紀(jì)70年代已經(jīng)開始進(jìn)行。從國際上的經(jīng)驗來看，保險公司愿意承保，或承保后出險是相對可控的三類污染情況，更多的是保險公司難以評估承保風(fēng)險和不愿意去承保的情況。后者包含已知的污染或歷史上遺留污染、人為故意的行為、外部環(huán)境（政策、標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)生了變化的風(fēng)險、特殊行業(yè)的風(fēng)險（石棉、核污染、尾礦等）。在地點上，例如在遠(yuǎn)洋、極地等的操作，即使是國際性再保險公司，承保也是非常謹(jǐn)慎。對于現(xiàn)有《征求意見稿》已確定，若事故發(fā)生在索賠期限，即在保期內(nèi)發(fā)生事故，在一定期限內(nèi)索賠的都應(yīng)得到賠償。但是，如何來界定合理的追溯期是相對比較困難的，尤其是在把漸進(jìn)污染納入賠償范圍的情況下，保險公司、再保險公司都沒有太多的承保意愿。
四、環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險評估與鑒定
綠然環(huán)境總經(jīng)理楊丹丹分享其在提供環(huán)境風(fēng)險評估服務(wù)中的現(xiàn)象和心得。環(huán)境風(fēng)險評估對潛在風(fēng)險的判斷更能體現(xiàn)價值。通過風(fēng)險評估，可以幫助客戶判斷出風(fēng)險賠償?shù)拇笾陆痤~，影響范圍，可能要支付的直接或者間接費(fèi)用及其具體數(shù)值。
保險公司原先的服務(wù)內(nèi)容更多偏向后端的風(fēng)險評估，包括在理賠過程或訴訟案例中和保險公司、律師團(tuán)隊合作，對比相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范后判斷出清理方面的費(fèi)用。事實上，保險公司可以走向前端，參與保險險種的設(shè)計。環(huán)境污染保險前期已有很多試點，其中積累的數(shù)據(jù)、信息、調(diào)研等能夠應(yīng)用到險種的設(shè)計以及對風(fēng)險的分級和判斷。此前，全球范圍內(nèi)的調(diào)研以及對大面積清污費(fèi)用進(jìn)行級別和單價的初步判斷，也可以應(yīng)用到險種前端的設(shè)計上。
如果保險公司在前端的判斷上缺乏專業(yè)性，就意味著在后續(xù)保險保單簽訂后，無法掌控現(xiàn)場風(fēng)險。同時，保中也需要針對前期風(fēng)險評估的問題清單進(jìn)行現(xiàn)場整改，并且在合同簽訂過程中加入約束條款。
上海環(huán)科院低碳經(jīng)濟(jì)研究中心項目負(fù)責(zé)人胡冬雯重點介紹環(huán)境損害評估鑒定。海洋部門、漁業(yè)部門和部分建筑部門已有關(guān)于損害評估比較細(xì)致的規(guī)定。2012年后，環(huán)保部出臺一系列環(huán)境損害評估指南和規(guī)定。然而在實際應(yīng)用方面，目前仍沒有統(tǒng)一而綜合的技術(shù)方法能夠得以推廣。關(guān)于鑒定范圍，現(xiàn)有的操作基本上也僅針對部分直接損害，不涉及例如疾病誘因或部分間接損害。目前損害的評估鑒定采用依托環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)加鑒定人的模式，進(jìn)行單個案件的鑒定。環(huán)保部至今發(fā)布了兩批全國環(huán)境損害鑒定推薦機(jī)構(gòu)，但因為這些推薦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍有限，且同時需要搭配行業(yè)專家進(jìn)行此類鑒定，所以目前多數(shù)環(huán)保部門委托的環(huán)境事件的損害評估，均采用該模式推進(jìn)。
對突發(fā)性環(huán)境事件損失評估的程序，至今沒有發(fā)布官方的工作程序。一般做法是先進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)場調(diào)查，然后進(jìn)行方法學(xué)的鑒定，在確認(rèn)方法學(xué)后，開展真正的評估，最后請行業(yè)專家進(jìn)行驗證。環(huán)保部去年發(fā)布了國家環(huán)境污染損害評估的重點專家?guī)?，第一批?span>200多位專家。但是對于一些復(fù)雜而綜合的環(huán)境污染事件，單憑人數(shù)有限的專家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此如何推廣或在更大范圍做好該工作，仍值得商榷。上海近年在環(huán)境損害評估發(fā)明方面做了很多工作，但目前還面臨法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全，損害評估機(jī)制未建立，缺少標(biāo)準(zhǔn)，鑒定程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺失，法律效力不夠等問題，還需從制度建設(shè)上逐步完善。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：萬 美 上海市金茂律師事務(wù)所
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