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從政策層面講，經(jīng)濟適用房無疑是一個老生常談的問題，經(jīng)濟適用房政策在中國最早提出可以追溯到1998年。那一年的23號文是中國房地產(chǎn)市場的里程碑式文件，當年下半年開始停止住房實物分配，該文件將80%左右的消費群體納入了經(jīng)濟適用房的范疇。之后全國各地的經(jīng)濟適用房在短短幾年內(nèi)如雨后春筍般快速發(fā)展，無論從開工面積和項目數(shù)量都開始成倍增加。2003年的SARS導致18號文出臺，使得中國房地產(chǎn)市場進入投機性轉(zhuǎn)折，18號文對23號文做出了最重大的修改，從“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”改變?yōu)樽?/span>“多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”，為80%左右的家庭提供經(jīng)濟適用房于無形中蒸發(fā)。18號文因此成為房地產(chǎn)民生保障衰敗、房地產(chǎn)市場矛盾叢生的開始。近兩年，由于房價飚升，保障每個公民居住權(quán)又成為國家房地產(chǎn)政策發(fā)展的方向之一，經(jīng)濟適用房又大量開建，根據(jù)住建部通報的情況，2008年全國經(jīng)濟適用房新開工9000多萬平方米，竣工6000多萬平方米。值得注意的是，近兩年，關于經(jīng)濟適用房的政策從中央到地方各層面的規(guī)定較多，但真正上升到法律層面的不多，立法相對薄弱。由于經(jīng)濟適用房的特殊性，隨著其大量上市，伴隨的一些法律問題我們不得不解決。筆者欲通過此文，提出經(jīng)濟適用房發(fā)展中的一些亟待解決的法律問題，并希望能引起對這些問題的討論，對今后這方面的立法有促進作用。
一、經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)問題
經(jīng)濟適用房從政策出臺到現(xiàn)在，已經(jīng)有12年之久，但我國尚從法律上解決經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)問題。從《立法法》角度講，產(chǎn)權(quán)制度屬于“民事基本制度”，故根據(jù)我國《立法法》第八條之規(guī)定，應當由全國人大或人大常委立法對此作出規(guī)定。國務院發(fā)布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號) 第十一條規(guī)定：“嚴格經(jīng)濟適用住房上市交易管理。經(jīng)濟適用住房屬于政策性住房，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經(jīng)濟適用住房滿5年，購房人可轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房，但應按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等價款，具體交納比例由城市人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人向政府交納土地收益等價款后，也可以取得完全產(chǎn)權(quán)。上述規(guī)定應在經(jīng)濟適用住房購房合同中予以明確。政府回購的經(jīng)濟適用住房，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售?！边@一規(guī)定明確規(guī)定經(jīng)濟適用住房為政策性住房，購房人擁有“有限產(chǎn)權(quán)”。何為有限產(chǎn)權(quán)？一般的理解為住房有限產(chǎn)權(quán)是在收益和處分上受到限制的所有權(quán)。即它在特定時期內(nèi)不能被轉(zhuǎn)售，甚至不能被出租。即使經(jīng)過一定時期可以轉(zhuǎn)售，其收益的一部分要歸政府取得。七部委《經(jīng)濟適用住房管理辦法》的通知（建住房[2007]258號）第三十條也作出了類似的規(guī)定。
從各地的規(guī)定看，有的地方規(guī)定基本上沿襲了國務院和七部委的上述規(guī)定，比如《武漢市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第二十七條規(guī)定：“居民個人在取得經(jīng)濟適用住房房屋所有權(quán)證和國有土地使用權(quán)證滿5年后，可以按市場價出售；出售時，應當在市人民政府規(guī)定的收費窗口按照出售時該房屋市場評估價與購買時該房屋總價差額的一定比例交納收益，憑繳款證明，房產(chǎn)部門辦理房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，國土資塬部門辦理土地出讓手續(xù)并予以土地變更登記。轉(zhuǎn)讓后的房屋所有權(quán)證取消原有加注內(nèi)容，國有土地使用權(quán)證所記載的土地性質(zhì)變更為“出讓土地”?！庇械牡胤揭?guī)定對國務院和七部委的規(guī)定有所突破，比如《上海市經(jīng)濟適用住房管理試行辦法》第二十八條規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房的房地產(chǎn)權(quán)利人擁有有限產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)份額為購買經(jīng)濟適用住房時購房價格占相同地段、質(zhì)量的普通商品住房市場價格的一定比例，在《經(jīng)濟適用住房預（出）售合同》中約定，并在房地產(chǎn)登記信息中予以載明?！鄙虾Ｊ械倪@項規(guī)定更是基本上明確了政府與經(jīng)濟適用房購房人對經(jīng)濟適用房享有共有權(quán)。
從理論上講，將經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠價(標準價)理解為低收入的家庭支付的部分購房款，尚未支付價款的住房份額仍由政府享有產(chǎn)權(quán)，那么，住房產(chǎn)權(quán)就當然是共有權(quán)。正是由于經(jīng)濟適用房的共有性，購房人在占有、使用、收益、處分住房時要受到政府相關部門的許多限制。最早提出經(jīng)濟適用房"共有產(chǎn)權(quán)"理論的南京市建委研究室主任陸玉龍指出“凡是由政府提供補貼的住房，應該由政府和購房人按出資比例共同擁有住房產(chǎn)權(quán)，在《房屋所有權(quán)證》上增加政府，或者政府授權(quán)的住房保障機構(gòu)作為產(chǎn)權(quán)人之一，并標明兩者的產(chǎn)權(quán)比例。”從現(xiàn)實角度講，經(jīng)濟適用房之所以價格便宜，是因為有政府在掏錢補貼。按現(xiàn)在的規(guī)定，過了5年就可以進入市場買賣，這其中變得有利可圖，也可能會滋生一些腐敗。然而在“產(chǎn)權(quán)共有”這種模式下，政府投資獲得住房的一部分產(chǎn)權(quán)。如果過了幾年個人打算出售，得和政府按比例來分享售房收益，這樣即既符合法律產(chǎn)權(quán)制度的相關規(guī)定，又解決了低收入居民的住房問題。筆者可以舉一實例，在淮安的洪福小區(qū)，市場價為每平方米2235元，符合條件的低收入家庭購買，只需要每平方米1564.5元，即付70%的錢，另外30%就是政府產(chǎn)權(quán)。7：3的比例是按照該市經(jīng)適房與普通商品房的平均價格比推導而來的。也就是說，老百姓花了經(jīng)濟適用房的錢，買到的是商品房。據(jù)悉，我國正在起草《住房保障法》，在內(nèi)部討論稿中，也提出了政府與保障對象共同擁有經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)的立法基本思路。
二、5年限轉(zhuǎn)期間可否成為抵押權(quán)標的
房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法所有的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押方提供債務履行擔保的行為。債務人不履行債務時，債權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣的價款優(yōu)先受償。從《物權(quán)法》等相關法律規(guī)定來看，并沒有明確禁止經(jīng)濟適用房設立抵押?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)抵押管理辦法》第十二條規(guī)定：“以享受國家優(yōu)惠政策購買的房地產(chǎn)抵押的，其抵押額以房地產(chǎn)權(quán)利人可以處分和收益的份額比例為限”。因此，經(jīng)濟適用房可以設定抵押權(quán)。設立抵押權(quán)的第一種情形是購房人為購買經(jīng)濟適用房貸款而就經(jīng)濟適用房設立抵押權(quán)，這一點在理論上、實踐中均無爭議。有爭議的是購房人可否用經(jīng)濟適用房設立房屋貸款之外的抵押。從人大法律、國務院行政法規(guī)看，上文已經(jīng)講到是沒有禁止規(guī)定的。從地方立法看，有的對此未作出規(guī)定，比如《武漢市經(jīng)濟適用房管理辦法》對此就沒有規(guī)定，有的對此作出了規(guī)定，《上海市經(jīng)濟適用房管理辦法》第二十八條規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房的房地產(chǎn)權(quán)利人、同住人不得將經(jīng)濟適用住房擅自轉(zhuǎn)讓、出租、出借、贈與或者改變房屋使用性質(zhì)，不得設定除經(jīng)濟適用住房購房貸款擔保以外的抵押權(quán)。”
由于法律、法規(guī)對經(jīng)濟適用房設定購房之外的抵押問題沒有作出明確規(guī)定，故需要從法理上進行討論。根據(jù)《物權(quán)法》第九十七條規(guī)定：“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的，應當經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。筆者認為，就經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)來說，實際上是政府與經(jīng)濟適用房購房人對經(jīng)濟適用房享有共有權(quán)，且為按份共有。而設立抵押權(quán)實際上是對共有權(quán)的處分。在沒有購房合同沒有約定的情況下，如果政府享有三分之一以上產(chǎn)權(quán)，其又不同意設立抵押權(quán)的，就無法設立抵押權(quán)。如果購房合同明確約定在5年限轉(zhuǎn)期間不能設立購房貸款之外的抵押，經(jīng)濟適用房就不能設立抵押權(quán)。另外，經(jīng)濟適用房設立購房貸款之外的抵押，實際操作中還是有兩個問題：一是如果房款未還清，尚有貸款的它項權(quán)利未取消，交易中心和貸款銀行是不同意再辦理另外的抵押貸款它項權(quán)利登記的。二是雖然法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定禁止經(jīng)濟適用房進行抵押貸款，但如果地方政府或地方政府房地行政主管部門對此有禁止性的規(guī)定，實際上也是不能完成抵押權(quán)它項權(quán)利登記的。
三、經(jīng)濟適用房的司法拍賣問題
近日，筆者接觸到一個案例：江城武漢張某某因駕車發(fā)生交通事故被判賠償損失15萬元。此人無其他財產(chǎn)，僅有一套經(jīng)濟適用住房（未滿5年），現(xiàn)法院啟動拍賣程序。由于涉案拍賣的標的是經(jīng)濟適用房，且在5年的限轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，該案在業(yè)內(nèi)引發(fā)了一些爭議，筆者亦認為法院啟動司法拍賣程序的正當性是值得討論的。首先，經(jīng)濟適用房是具有社會保障性質(zhì)功能的商品住宅 http://baike.baidu.com/view/277710.htm，而司法拍賣難以對參與竟拍的主體是否屬于中低收入人群進行判斷，這是司法拍賣遇到的第一個障礙。從各地的操作看，行政主管部門對經(jīng)濟適用房申請人的資格審查都有一整套嚴格的程序規(guī)定，比如上海市將13個部門的公民信息進行聯(lián)網(wǎng)，嚴格的程序規(guī)定下經(jīng)濟適用房分配被操控的報道尚且屢見不鮮，何況拍賣程序中僅僅讓法院審查參加拍賣人的資格其可行性較低。司法拍賣經(jīng)濟適用房遇到的第二個難題是違反各地“5年限轉(zhuǎn)”的規(guī)定。比如《武漢市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第三十七條規(guī)定：“購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得上市交易，購房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，由市國土房產(chǎn)部門按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購?！卑凑者@一規(guī)定，經(jīng)濟適用房如遇到特殊情況要轉(zhuǎn)讓的，只能由政府主管部門進行回購。對于這一問題，可能會有不同的觀點：認為司法拍賣屬于司法程序，只受法律、行政法規(guī)的約束，不受地方行政法規(guī)的約束，地方的規(guī)定只能參考適用，所以法院有權(quán)裁定對經(jīng)濟適用房進行拍賣，但問題在于在法律、行政法規(guī)對此未作出明確規(guī)定的情況下，按照《物權(quán)法》的產(chǎn)權(quán)人理論，由于國家承擔了相當?shù)耐恋爻杀荆梢砸暈榻?jīng)濟適用房的共有人，或者說經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)人實際上有政府的“股份”在里面，法院在未經(jīng)政府這一特殊產(chǎn)權(quán)人同意的情況下或不能保證政府的利益情況下，是無權(quán)作出拍賣決定的。另外，法院對經(jīng)濟適用房進行拍賣，可能遇到的技術(shù)上的問題是房地產(chǎn)交易中心無法完成過戶手續(xù)，眾所周知，交易中心的交易平臺是網(wǎng)絡化的，經(jīng)濟適用房在電腦設置的狀態(tài)是無法交易的，是不能完成操作的。筆者辦理的一些房產(chǎn)案件中也遇到過司法拍賣不能完成過戶的情況，比如小區(qū)車位賣給非小區(qū)業(yè)主而交易中心不予過戶，拍賣的房子有違章搭建交易中心不予過戶等，交易中心的理由是這些屬于按照規(guī)定不能交易的房產(chǎn)，在電腦程序上有一定設置，無法進行產(chǎn)權(quán)過戶操作。
從上面分析可以看出，經(jīng)濟適用房在5年限轉(zhuǎn)的時限內(nèi)進行拍賣會遇到法律上、政策上和操作上的問題。但在經(jīng)濟適用房出現(xiàn)司法拍賣的情況客觀存在的情況下，必須建立起與之配套的制度來解決這一問題。解決這一問題的路徑有兩條：一是建立完善的回購制度，在不啟動司法拍賣的情況下，通過回購制度使得司法被執(zhí)行人的經(jīng)濟適用房變現(xiàn)，實際上是禁止對5年限轉(zhuǎn)經(jīng)濟適用房的拍賣，從目前各地的規(guī)定看，這種作法更具可行性；二是采取司法拍賣并行的作法。司法拍賣的關鍵是要解決好個人產(chǎn)權(quán)人與國家利益分配的問題，建立政府認同、個人認可的房屋價值的司法評估制度，同時解決好新的受讓人的購買資格問題，破除交易平臺的技術(shù)性障礙。從目前看，這種作法可行性不大。
四、在5年限轉(zhuǎn)期間的繼承問題
國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和七部委《經(jīng)濟適用住房管理辦法》對經(jīng)濟適用房的繼承問題均未作出任何規(guī)定?！渡虾Ｊ薪?jīng)濟適用房管理辦法》 第三十二條規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房依法發(fā)生繼承的，房地產(chǎn)權(quán)利人、同住人依據(jù)本試行辦法、《經(jīng)濟適用住房預（出）售合同》等法律文件所確定的其他權(quán)利義務關系不變?！泵鞔_了經(jīng)濟適用房可以繼承。《中華人民共和國繼承法》第三條規(guī)定：“遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括公民的房屋?！笨梢姡瑥闹贫仍O計上不能完全剝奪公民對經(jīng)濟適用房的繼承權(quán)，我們要探討的問題是如何設定一套經(jīng)濟適用房的繼承制度，以保證經(jīng)濟適用房繼承既不損害國家對經(jīng)濟適用房所享有的利益，也保證公民對經(jīng)濟適用房的投入能合理、合法的繼承。根據(jù)上文所述，經(jīng)濟適用房為有限產(chǎn)權(quán)房，他與商品房都有普通商品的屬性，可以列為百姓的私產(chǎn)，或具有私產(chǎn)的性質(zhì)。但經(jīng)濟適用房的特殊性在于其經(jīng)濟性和適用性。經(jīng)濟性，是指由于國家承擔一些土地成本，住房的價格相對同期市場價格來說是適中的，適合中等及低收入家庭的負擔能力。適用性，是指在房屋的建筑標準上不能削減和降低，要達到一定的使用效果。經(jīng)濟適用房特殊性要求其應供給特殊的群體，即中低收入人群。
考慮到經(jīng)濟適用房的特殊性，筆者認為，經(jīng)濟適用房繼承應分為三種情況：一是申請經(jīng)濟適用住房時，已納入家庭人均年收入、人均住房面積計算的家庭成員可依法同時繼承該經(jīng)濟適用住房的財產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)，但應考慮人均住房面積因素。比如說三口之家購買了 60 平方米 的經(jīng)濟適用房，人均 20 平方米 ，如果在購買房屋5年內(nèi)一人去世，兩人繼承居住權(quán)，就等于人均 30 平方米 ，如果在購買房屋5年內(nèi)兩人去世，一個繼承居住權(quán)，就等于一個人享有 60 平方米 的房子，顯然是違背了經(jīng)濟適用房制度設置的初衷；二是其他家庭成員是繼承人的可以依法繼承該經(jīng)濟適用住房的財產(chǎn)權(quán)，但不能繼承居住權(quán)，經(jīng)濟適用房由政府回購，具體來說就是其它家庭成員對被承繼人的房屋評估價值應享有的財產(chǎn)份額具有繼承權(quán)，但不能對經(jīng)濟適用房進行變更登記作房產(chǎn)繼承?！渡虾Ｊ薪?jīng)濟適用房管理辦法》（征求意見稿）有類似的規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房權(quán)利人死亡，繼承人可以依法繼承，但繼承人不屬于申請家庭成員的，繼承人應當按照本試行辦法第二十九第一款、第二款的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房?！钡掇k法》正式表決時未通過；三是如果是個人申請的經(jīng)濟適用房，家庭成員只能繼承財產(chǎn)權(quán)，不能繼承居住權(quán)，財產(chǎn)權(quán)如何確立根據(jù)對房產(chǎn)的評估價值，按照其個人與政府對產(chǎn)權(quán)的比例來確定，但如果其有繼承人符合經(jīng)濟適用房申請條件的，可以繼承居住權(quán)。另外，經(jīng)濟適用房的繼承實際操作中，還有一個必須解決的問題：如何落實不能繼承居住權(quán)的繼承人的財產(chǎn)份額？這里筆者通過一案例進行說明，比如甲乙夫妻有一套經(jīng)濟適用房（兩個共同申請），甲在5年限轉(zhuǎn)期間去世，甲對房產(chǎn)的份額去掉政府部分并經(jīng)夫妻財產(chǎn)分割后為9萬元，按照經(jīng)濟適用房的申請條件，乙方還可以享受經(jīng)濟適用房，但甲的母親和兒子作為第一順序繼承人與乙方同等享有繼承權(quán)。所以，乙想得到這一經(jīng)濟適用房，應當給甲母親和兒子各3萬元后，才能辦理房地產(chǎn)過戶。
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