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2020年7月8日，上海市人民政府辦公廳在“上海市人民政府”官方網(wǎng)站上發(fā)布了《上海市市屬國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》（滬府辦〔2020〕40號）（以下簡稱“《上海追責辦法》”），并自發(fā)布之日起施行。《上海追責辦法》旨在實現(xiàn)上海市屬國有企業(yè)層面違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度全覆蓋，推動違規(guī)責任追究制度體系和工作體系建設，進一步完善監(jiān)督協(xié)同機制。
早在2018年，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會就發(fā) 布了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號）（以下簡稱“37號令”），并在第七十八條中規(guī)定：“各地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構可以參照本辦法，結合實際情況制定本地區(qū)責任追究相關制度規(guī)定?！睋?jù)此，上海市政府根據(jù)《關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》的要求，參照37號令的架構與內(nèi)容，結合上海市原有文件執(zhí)行情況以及國資監(jiān)管工作實際，在廣泛征求有關部門和企業(yè)意見的基礎上，制訂形成了《上海追責辦法》。
本文旨在對《上海追責辦法》的內(nèi)容亮點進行介紹，使讀者了解《上海追責辦法》相較于37號令在具體實施規(guī)則上的不同之處，以此幫助大家掌握上海市市屬國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資行為責任追究的原則、要求、標準與追責流程，進而更好地貫徹落實國有資產(chǎn)監(jiān)管的工作。
《上海追責辦法》的總結構圖如下：
一、總則的亮點
在總則部分，對比37號令而言，《上海追責辦法》對辦法適用的主體范圍、“違規(guī)經(jīng)營投資責任追究”的基本概念以及追責原則都進行了修改和優(yōu)化。我們需要重點關注責任追究的基本概念以及追責原則上的改變，即對于需要嚴肅追究責任的情形，不再限定于產(chǎn)生嚴重的不良后果。只要因未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失或結果具有不良影響，就須要追究企業(yè)管理人員的責任。由此可見，《上海追責辦法》追究責任的情形相比37號令來說更為寬泛和嚴格。
（一）辦法適用的主體范圍
上海市政府履行出資人職責的機構，包括：直接出資或者監(jiān)管的國有及國有控股企業(yè)（含國有實際控制，以下稱“市屬國有企業(yè)”）及其下屬各級全資企業(yè)、控股企業(yè)或分支機構（以下稱“子企業(yè)”）；市屬國有企業(yè)及其下屬子企業(yè)統(tǒng)稱為企業(yè)，具體如下：
(二)“違規(guī)經(jīng)營投資責任追究”的基本概念
《上海追責辦法》所稱違規(guī)經(jīng)營投資責任追究（以下簡稱“責任追究”）是指對企業(yè)管理人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他不良后果，經(jīng)調(diào)查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作?！渡虾Ｗ坟熮k法》在37號令規(guī)定的基礎上，對責任追究對象與違規(guī)行為后果的認定進行了細微的改動。“違規(guī)經(jīng)營投資責任追究”的具體解讀如下：
（三）責任追究的工作原則
在堅持依規(guī)依紀依法原則中，除了造成國有資產(chǎn)損失的后果，《上海追責辦法》不再將需要嚴肅追究責任的情形限定于產(chǎn)生嚴重的不良后果條件下，而是將其改為“其他不良后果”。同時，《上海追責辦法》將37號令中的“堅持懲治教育和制度建設相結合”原則改為“堅持懲處與預防并重”原則，具體如下：
二、責任追究章節(jié)的亮點
（一）集團管控方面的兩種責任追究情形發(fā)生變化
《上海追責辦法》對于37號令中集團管控方面的追責情形進行了補充和修改，將有關集團管控規(guī)定未執(zhí)行或執(zhí)行不力對生產(chǎn)經(jīng)營、財務狀況產(chǎn)生的后果由“重大影響”改為“嚴重不良后果”；且明確規(guī)定了提出整改工作要求。集團管控方面的具體追責情形如下（紅色為變化部分）：
（二）風險管控方面完善了一種責任追究情形
在風險管控方面，《上海追責辦法》對于37號令中規(guī)定的六種情形進行了完善，在“指使編制虛假財報”增加了“編制虛假財務報告”的情況。風險管控方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
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情形一 |
未按規(guī)定履行內(nèi)控及風險管理制度建設職責，導致內(nèi)控及風險管理制度缺失，內(nèi)控流程存在重大缺陷。 |
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情形二 |
內(nèi)控及風險管理制度未執(zhí)行或執(zhí)行不力，對經(jīng)營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警、應對和報告； |
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情形三 |
未按照規(guī)定對企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟合同和重要決策等進行法律審核； |
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情形四 |
未執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管有關規(guī)定，過度負債導致債務危機，危及企業(yè)持續(xù)經(jīng)營； |
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情形五 |
惡意逃廢金融債務； |
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情形六 |
瞞報、漏報、謊報或遲報重大風險及風險損失事件，指使編制虛假財務報告，企業(yè)賬實嚴重不符。 |
瞞報、漏報、謊報或遲報重大風險及風險損失事件， 編制或指使編制虛假財務報告，企業(yè)賬實嚴重不符。 |
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（三）購銷管理方面中兩種責任追究情形發(fā)生變動
在購銷管理方面的第一種情形與第二種情形中，《上海追責辦法》刪除“未正確”的概念，將其統(tǒng)一為“未按照約定”；且刪除致使合同標的價格明顯不公允的原因，僅留結果作為限制條件。購銷管理方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
未按規(guī)定 訂立、履行合同； 未履行或未正確履行職責 致使合同標的價格明顯不公允。 |
未按照規(guī)定 訂立合同； 合同標的價格明顯不公允； 合同約定存在重大疏漏。 |
情形二 |
未 正確履行合同； 無正當理由放棄應得合同權益。 |
未 按照規(guī)定履行合同； 無正當理由放棄應得合同權益。 |
情形三 |
違反規(guī)定開展 融資性貿(mào)易業(yè)務或開展“空轉”“走單”等 虛假貿(mào)易業(yè)務； |
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情形四 |
違反規(guī)定利用 關聯(lián)交易輸送利益； |
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情形五 |
未按照規(guī)定進行招標或 未執(zhí)行招標結果； |
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情形六 |
違反規(guī)定提供賒銷信用、資質(zhì)、擔?；蝾A付款項，利用業(yè)務預付或物資交易等方式變相融資或投資； |
違反規(guī)定提供賒銷信用、資質(zhì)、擔保 （含抵押、質(zhì)押等） 或預付款項，利用業(yè)務預付或物資交易等方式變相融資或投資； |
情形七 |
違反規(guī)定開展 商品期貨、 期權等 衍生業(yè)務； |
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情形八 |
未按照規(guī)定對 應收款項及時追索或采取 有效保全措施。 |
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（四）工程承包與建設方面新增一種追責情形
《上海追責辦法》將37號令中規(guī)定的兩種情形合并成為一種情形，且新增了工程組織管理混亂的追責情形。工程承包與建設方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
未按照規(guī)定對 合同標的進行 調(diào)查論證或 風險分析； |
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情形二 |
（二）未按規(guī)定履行決策和審批程序，或未經(jīng)授權和超越授權投標； （四）未按規(guī)定履行決策和審批程序，擅自簽訂或變更合同； |
未按照規(guī)定履行決策和審批程序 擅自簽訂或變更合同、 未經(jīng)授權 或超越授權投標。 |
情形三 |
違反規(guī)定，無合理商業(yè)理由以 低于成本的報價 中標； |
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情形四 |
未按照 規(guī)定程序對合同約定進行嚴格審查，存在 重大疏漏； |
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情形五 |
工程以及與工程建設有關的貨物、服務 未按照規(guī)定招標或 規(guī)避招標； |
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情形六 |
違反規(guī)定分包等； |
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情形七 |
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工程組織管理混亂，致使工程質(zhì)量不達標或不能按期交付，工程成本嚴重超支； |
情形八 |
違反合同約定 超計價、 超進度付款。 |
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（五） 資金管理方面新增一種追責情形
《上海追責辦法》第四款增加“違反規(guī)定開展外匯或金融衍生品業(yè)務”的追責情形。資金管理方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
違反決策和審批程序或超越權限 籌集和使用資金； |
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情形二 |
違反規(guī)定 以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶； |
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情形三 |
設立“小金庫”； |
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情形四 |
違反規(guī)定集資、發(fā)行股票或債券、捐贈、擔保、委托理財、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據(jù)等； |
違反規(guī)定集資、發(fā)行股票或債券、捐贈、擔保、委托理財、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據(jù)、 開展外匯或金融衍生品業(yè)務等； |
情形五 |
虛列支出套取資金； |
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情形六 |
違反規(guī)定 超發(fā)、濫發(fā)薪酬福利； |
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情形七 |
因 財務內(nèi)控缺失或 未按照財務內(nèi)控制度執(zhí)行，發(fā)生資金挪用、侵占、盜取、欺詐等。 |
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（六）轉讓產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)方面完善了一種追責情形
《上海追責辦法》在情形六中，將“未按規(guī)定進場交易”改為“未按照規(guī)定進場公開交易”，對進場交易增加了“公開”的限制條件。轉讓產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
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情形一 |
未按照規(guī)定 履行決策和 審批程序或 超越授權范圍轉讓； |
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情形二 |
財務審計和資產(chǎn)評估違反相關規(guī)定； |
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情形三 |
隱匿應當納入審計、評估范圍的資產(chǎn)，組織提供和披露虛假信息，授意、指使中介機構出具虛假財務審計、資產(chǎn)評估等鑒證結果及法律意見書等； |
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情形四 |
未按照相關規(guī)定執(zhí)行回避制度； |
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情形五 |
違反相關規(guī)定和公開公平交易原則，低價轉讓企業(yè)產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)等； |
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情形六 |
未按規(guī)定進場交易。 |
未按照規(guī)定進場 公開交易。 |
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（七） 固定資產(chǎn)投資方面新增一種追責情形，并重新規(guī)定投資項目類別。
《上海追責辦法》增加了“以違反商業(yè)實質(zhì)性目的或以明顯不公允的價格購置固定資產(chǎn)”的追責情形，且將“列入負面清單的投資項目”改為“禁止類、限制類固定資產(chǎn)投資項目”。固定資產(chǎn)投資方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
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情形一 |
未按照規(guī)定進行 可行性研究或 風險分析； |
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情形二 |
項目概算未按照規(guī)定進行審查，嚴重偏離實際； |
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情形三 |
未按照規(guī)定 履行決策和審批程序擅自投資； |
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情形四 |
購建項目未按照規(guī)定招標， 干預、 規(guī)避或 操縱招標； |
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情形五 |
外部環(huán)境和項目本身發(fā)生重大變化，未按照規(guī)定 及時調(diào)整投資方案并 采取止損措施； |
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情形六 |
擅自變更工程設計、建設內(nèi)容或 追加投資等； |
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情形七 |
項目管理混亂，致使建設 嚴重拖期、 成本明顯高于同類項目； |
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情形八 |
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以違反商業(yè)實質(zhì)性目的或以明顯不公允的價格購置固定資產(chǎn)； |
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情形九 |
違反規(guī)定開展 列入負面清單的投資項目。 |
違反規(guī)定開展 禁止類、限制類固定資產(chǎn)投資項目。 |
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（八）完善了投資并購方面的四種追責情形
《上海追責辦法》在第一款中增加了可行性研究分析相關的責任追究規(guī)定；在第三款中增加了投資并購過程中未按照規(guī)定對其報告履行審查職責且存在重大過失的追責情形；第九款中增加投資參股后無正當理由承擔額外股東義務的追責情形；在第十款中將“列入負面清單的投資項目”修改為“禁止類、限制類投資項目”。投資并購方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
未按規(guī)定開展盡職調(diào)查，或盡職調(diào)查未進行風險分析等，存在重大疏漏； |
未按照規(guī)定開展盡職調(diào)查、 可行性研究分析，或盡職調(diào)查、 可行性研究分析未進行風險分析等，存在重大疏漏； |
情形二 |
財務審計、 資產(chǎn)評估或 估值違反相關規(guī)定； |
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情形三 |
投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告； |
投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告，或 未按照規(guī)定對其報告履行審查職責且存在重大過失的； |
情形四 |
未按規(guī)定履行 決策和審批程序，決策未充分考慮 重大風險因素，未制定 風險防范預案； |
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情形五 |
違反規(guī)定 以各種形式為其他合資合作方提供 墊資，或通過 高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益。 |
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情形六 |
投資合同、協(xié)議及標的企業(yè) 公司章程等法律文件中存在 有損國有權益的條款，致使 對標的企業(yè)管理失控； |
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情形七 |
違反合同約定， 提前支付并購價款； |
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情形八 |
投資并購后未按照有關工作方案原則開展整合，致使 對標的企業(yè)管理失控； |
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情形九 |
投資參股后未行使相應股東權利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施； |
投資參股后，未行使相應股東權利或 無正當理由承擔額外股東義務，或發(fā)生重大變化未及時采取止損措施； |
情形十 |
違反規(guī)定開展 列入負面清單的投資項目 |
違反規(guī)定開展 禁止類、限制類投資項目。 |
（九） 改組改制方面新增一種追責情形
《上海追責辦法》增加了“未按照規(guī)定進場公開交易”的責任追究情形，改組改制方面具體的責任追究情形的變化如下：
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
未按規(guī)定履行決策和審批程序； |
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情形二 |
未按照規(guī)定組織開展 清產(chǎn)核資、 財務審計和 資產(chǎn)評估； |
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情形三 |
故意轉移、隱匿國有資產(chǎn)或向中介機構 提供虛假信息，授意、指使中介機構出具虛假清產(chǎn)核資、財務審計與資產(chǎn)評估等鑒證結果； |
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情形四 |
將國有資產(chǎn)以 明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人； |
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情形五 |
在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施 員工持股計劃、 破產(chǎn)重整或清算等改組改制過程中，違反規(guī)定，導致發(fā)生 變相套取、私分國有資產(chǎn)； |
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情形六 |
未按照規(guī)定收取國有資產(chǎn)轉讓價款； |
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情形七 |
改制后的 公司章程等法律文件中存在 有損國有權益條款； |
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情形八 |
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未按照規(guī)定進場公開交易。 |
（十）在境外經(jīng)營投資方面完善了一種追責情形且對另外兩種情形進行修改合并
在境外經(jīng)營投資方面的第一種情形中，《上海追責辦法》在未按規(guī)定建立相關制度基礎上，增加了未按規(guī)定執(zhí)行的情況。同時，將37號令第三款和第四款規(guī)定情形合并為第二種情形中，并將“列入負面清單禁止類的境外投資項目”改為“開展禁止類、限制類的境外投資項目”。境外經(jīng)營投資方面具體的責任追究情形的變化如下:
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
情形一 |
未按規(guī)定 建立企業(yè)境外投資管理相關制度，導致境外投資 管控缺失。 |
未按照規(guī)定 建立或執(zhí)行境外投資管理相關制度，導致境外投資 管理失控； |
情形二 |
（二）開展列入負面清單禁止類的境外投資項目。 （三）違反規(guī)定從事非主業(yè)投資或開展 列入負面清單特別監(jiān)管類的境外投資項目。 |
違反規(guī)定 從事非主業(yè)投資或者 開展禁止類、限制類境外投資項目； |
情形五 |
未按照規(guī)定進行 風險評估并采取 有效風險防控措施對外 投資或承攬境外項目； |
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情形四 |
違反規(guī)定采取 不當經(jīng)營行為，以及 不顧成本和代價進行 惡性競爭； |
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情形五 |
違反本章其他有關規(guī)定或存在 明令禁止的其他境外經(jīng)營投資行為的。 |
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（十一）新增金融業(yè)務方面的責任追究情形
（十二）新增實物資產(chǎn)管理方面的責任追究情形
三、損失認定章節(jié)的亮點
（一）細化資產(chǎn)損失的認定方式
《上海追責辦法》對37號令中的“企業(yè)內(nèi)部證明材料”進行了解釋；并增加了在無法從證明材料中直接得出資產(chǎn)損失金額的情況下（涉及資產(chǎn)未在會計賬簿記錄或賬面價值與公允價值相差較大）的認定規(guī)則。資產(chǎn)損失具體的認定方式的變化如下：
37 號令 |
《上海追責辦法》 |
資產(chǎn)損失金額及影響，可根據(jù) （1）司法、行政機關等依法出具的書面文件， （2）具有相應資質(zhì)的會計師事務所、資產(chǎn)評估機構、律師事務所、專業(yè)技術鑒定機構等專業(yè)機構出具的專項審計、評估或鑒證報告， （3） 企業(yè)內(nèi)部證明材料等，進行綜合研判認定。 |
資產(chǎn)損失應當在 調(diào)查核實的基礎上，根據(jù)相關證明材料進行 綜合研判認定。證明材料包括但不限于： （1）司法、行政機關等依法出具的書面文件； （2）具有相應資質(zhì)的會計師事務所、資產(chǎn)評估機構、律師事務所、專業(yè)技術鑒定機構等專業(yè)機構出具的專項審計、評估或鑒證報告； （3）企業(yè)內(nèi)部 涉及特定事項的會計賬簿記錄、審計報告等。 |
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資產(chǎn)損失金額應當依據(jù)損失認定證據(jù)分類分項進行確定。 資產(chǎn)損失涉及的具體資產(chǎn)未在會計賬簿記錄或者賬面價值與公允價值相差較大的，損失金額應當按照市場價值、重置價值等公允價值進行認定。 |
相關違規(guī)經(jīng)營投資雖 尚未形成事實資產(chǎn)損失，但確有證據(jù)證明資產(chǎn)損失在可預見未來將發(fā)生，且能可靠計量的，經(jīng)中介機構評估，可以認定為或有損失，計入資產(chǎn)損失。 |
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（二）增加損失程度認定標準
37號令中僅從損失金額的數(shù)量對損失程度進行認定，《上海追責辦法》對其進行細化和補充，按照單一金額、損失發(fā)生企業(yè)單體報表的相對比例以及造成后果三個方面將分為一般資產(chǎn)損失、較大資產(chǎn)損失和重大資產(chǎn)損失。損失程度認定標準的變化如下：
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37 號令 |
《上海追責辦法》 |
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損失程度 |
損失金額X |
單筆資產(chǎn)損失X |
相當于損失發(fā)生企業(yè)上年末資產(chǎn)總額（單體報表口徑）Y% |
造成后果 |
一般資產(chǎn)損失 |
X<500萬 |
X<500萬 |
Y＜5% |
造成一定不良后果 |
較大資產(chǎn)損失 |
500萬≤X＜5000萬 |
500萬≤X＜5000萬 |
5%≤Y＜10% |
造成較大不良后果 |
重大資產(chǎn)損失 |
X≥5000萬 |
X≥5000萬 |
Y≥10% |
造成嚴重不良后果 |
四、責任認定章節(jié)的亮點
違規(guī)經(jīng)營投資責任根據(jù)工作職責，劃分為直接責任、主管責任和領導責任。
（一）直接責任承擔情形的改變
《上海追責辦法》在37號令的基礎上進行了大面積的補充和修改，具體差異如下：
37 號令 |
《上海追責辦法》 |
本人或與他人共同違反國家法律法規(guī)、 國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定； |
本人或與他人共同直接違反法律法規(guī)、 政策規(guī)定以及企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定的； |
授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反 國家法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定； |
授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反 法律法規(guī)、政策規(guī)定以及企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定的； |
將按有關法律法規(guī)制度應作為第一責任人（總負責）的事項、簽訂的有關目標責任事項或應當履行的其他重要職責，授權（委托）其他領導人員 決策且 決策不當或決策失誤等。 |
未完成有關法律法規(guī)規(guī)章、政策措施、目標責任書等規(guī)定的作為 第一責任人（負總責）事項及應當履行的其他重要職責，或 授權（委托）其他人員 實施且 實施不當或失誤的； |
未經(jīng)規(guī)定程序或超越權限，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項； 主持相關會議討論或以其他方式研究時，在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項； |
未經(jīng)規(guī)定程序或超越權限，或 民主決策時在多數(shù)人不同意情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項；
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其他應當承擔直接責任的行為。 |
不履行或者不正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失起決定性作用的其他行為。 |
（二）改變中央企業(yè)所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資的責任認定范圍，并完善了集體違規(guī)下的責任認定情形
在中央企業(yè)所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資上一級企業(yè)有關人員的責任認定中，《上海追責辦法》將“重大影響”改為“嚴重不良后果”；在更高層級企業(yè)有關人員的責任認定中，《上海追責辦法》刪除了“造成其他嚴重不良后果”的情況；并增加集體違規(guī)的責任認定情形：
責任承擔情形 |
37 號令 |
《上海追責辦法》 |
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上一級企業(yè)有關人員應當承擔相應責任 |
發(fā)生重大資產(chǎn)損失且對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、財務狀況產(chǎn)生 重大影響的。 |
發(fā)生重大資產(chǎn)損失且對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、財務狀況產(chǎn)生 嚴重不良后果的； |
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多次發(fā)生 較大、重大資產(chǎn)損失， 或造成其他 嚴重不良后果的。 |
多次發(fā)生 較大資產(chǎn)損失或 重大資產(chǎn)損失的。 |
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除上一級企業(yè)有關人員外， 更高層級企業(yè)有關人員也應當承擔相應責任 |
發(fā)生違規(guī)違紀違法問題,造成資產(chǎn) 損失金額巨大且 危及企業(yè)生存發(fā)展的 |
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在一定時期內(nèi)多家所屬子企業(yè)連續(xù)集中發(fā)生重大資產(chǎn)損失,或 造成其他嚴重不良后果的。 |
在一定時期內(nèi)，多家子企業(yè)連續(xù)集中發(fā)生重大資產(chǎn)損失的。 |
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除按照本辦法對其他相關責任人進行責任認定外， 企業(yè)分管（協(xié)管）負責人和 主要負責人應當分別承擔 主管責任和 領導責任。 |
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因未建立內(nèi)控及風險管理制度或者內(nèi)控及風險管理制度 存在重大缺陷造成 重大資產(chǎn)損失的； |
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對 企業(yè)負責人及 有關人員比照 領導責任、 主管責任和 直接責任進行責任認定。 |
企業(yè) 未按照規(guī)定和有關工作職責要求組織開展責任追究工作的； |
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對 企業(yè)主要負責人和 分管負責人比照 領導責任和 主管責任進行責任認定。 |
企業(yè)違反規(guī)定 瞞報、漏報或 謊報重大資產(chǎn)損失的； |
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集體違規(guī) |
企業(yè)有關經(jīng)營決策機構應當承擔 集體責任； 有關成員應當根據(jù)相關議事規(guī)則的落實情況，承擔相應的責任。 |
中央企業(yè)有關經(jīng)營決策機構以集體決策形式作出違規(guī)經(jīng)營投資的決策或?qū)嵤┢渌`規(guī)經(jīng)營投資的行為，造成資產(chǎn)損失 或其他嚴重不良后果的， |
企業(yè)有關經(jīng)營決策機構以集體決策形式作出違規(guī)經(jīng)營投資的決策或?qū)嵤┢渌`規(guī)經(jīng)營投資的行為，造成資產(chǎn)損失的； |
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根據(jù)職責履行情況，由 上級企業(yè)相關人員承擔相應的責任。 |
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企業(yè)有關經(jīng)營決策機構以集體決策形式實施違規(guī)經(jīng)營投資行為涉及的違規(guī)內(nèi)容 已履行報批程序的； |
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有關成員可以 不追究或 免除相應的責任。 |
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有關成員在決策會議曾 表明異議并在會議記錄中有 明確記錄的， |
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（三）增加了從重、加重、從輕、減輕、免除責任及不予追究的規(guī)定以及相關概念
首先，37號令將從重、加重、從輕、減輕、免除責任及不予追究的規(guī)定放在“責任追究處理”章節(jié)，而《上海實施辦法》對其進行修改和補充，并放入“責任認定”章節(jié)。
其次，37號令并沒有對從重、加重、從輕、減輕、免除的概念做出解釋，而《上海追責辦法》對此做出詳細界定：從輕處理，是指在本辦法規(guī)定的違規(guī)經(jīng)營投資行為應當受到的處理類型以內(nèi)，給予較輕的處理；減輕處理，是指在本辦法規(guī)定的違規(guī)經(jīng)營投資行為應當受到的處理類型以外，減輕一檔給予處理；從重處理，是指在本辦法規(guī)定的違規(guī)經(jīng)營投資行為應當受到的處理類型以內(nèi)，給予較重的處理；加重處理，是指在本辦法規(guī)定的違規(guī)經(jīng)營投資行為應當受到的處理類型以外，加重一檔給予處理。
對于上述責任認定涉及的不同情形如下：
責任程度 |
情形 |
對相關責任人從重或加重處理 |
（1）資產(chǎn)損失頻繁發(fā)生、金額巨大、后果嚴重的； （2）屢禁不止、頂風違規(guī)、影響惡劣的； （3）強迫、唆使他人違規(guī)造成資產(chǎn)損失的； （4）未及時采取措施或措施不力導致資產(chǎn)損失擴大的； （5）瞞報、漏報或謊報資產(chǎn)損失的； （6）拒不配合或干擾、抵制責任追究工作的； （7）其他應當從重或加重處理的。 |
對相關責任人從輕、減輕直至免責處理 |
（1）情節(jié)輕微的； （2）處置突發(fā)事件或緊急情況下，個人或少數(shù)人決策，事后及時履行報告程序并得到追認，且不存在故意或重大過失的； （3）及時采取有效措施，減少、挽回資產(chǎn)損失并消除不良后果的； （4）主動反映資產(chǎn)損失情況，積極配合責任追究工作的，或主動檢舉其他造成資產(chǎn)損失相關人員，查證屬實的； （5）在受到脅迫情況下行為失當，事后積極補救的； （6）其他可以從輕、減輕處理的； |
對企業(yè)管理人員從輕、減輕直至免責處理 |
對企業(yè)管理人員在落實重大戰(zhàn)略部署、推動改革發(fā)展、推進科技創(chuàng)新、承擔社會責任等過程中，已履行規(guī)定報批程序且勤勉盡責、未謀私利，因政策界限不明確等原因未達到預期效果、出現(xiàn)一定偏差失誤或造成一定損失等的。 |
不予追究責任 |
（1）由于不可預知的重大政策變化、外部市場突變等導致的資產(chǎn)損失； （2）由于市政動遷、國家征用以及承擔或履行法定、指定的公益職能或義務等導致的資產(chǎn)損失； （3）由于自然災害、國際政治事件、戰(zhàn)爭等不可抗力造成的，且已經(jīng)采取有效措施防止損失后仍發(fā)生的資產(chǎn)損失。 |
五、責任處理章節(jié)的亮點
（一）將責任處理方式中的“紀律處分”改為“黨紀政務處分”
37號令中的第四個責任處理手段為紀律處分，由相應的紀檢監(jiān)察機構查處。而《上海追責辦法》將其修改為“黨紀政務處分”，明確了此款中違反紀律的主體為公職人員和黨員?！渡虾Ｗ坟熮k法》具體的五種責任處理方式如下：
（二）重新定義責任認定年度
37號令直接將“責任認定年度”定義為責任追究處理年度，并沒有對其作出解釋。而《上海追責辦法》進一步規(guī)定：責任認定年度，是指違規(guī)經(jīng)營投資情形實際發(fā)生的年度。違規(guī)經(jīng)營投資情形跨年度的，扣減和追索薪酬按照情形發(fā)生的各年度中薪酬最高的年度執(zhí)行。這完善了判斷責任認定年度的具體標準以及違規(guī)經(jīng)營投資情形時判定方式。
（三）增加 已調(diào)任、離職或退休的相關責任人 受到扣減薪酬處理時的處理辦法
37號令僅規(guī)定：相關責任人已調(diào)任、離職或退休的，應當按照本辦法給予相應處理。根據(jù)條文內(nèi)容可知，對已調(diào)任、離職或退休的的相關責任人員應按照相應標準扣減薪酬，但并未明確具體的處理細則。而《上海追責辦法》增加了相應的具體處理辦法，規(guī)定如下：
六、工作職責章節(jié)的亮點
（一）新增關于 開展責任追究工作原則中主體的規(guī)定
《上海追責辦法》第四十六條規(guī)定 ，責任追究工作原則上按照國有資本出資關系、實際監(jiān)管關系和干部管理權限開展，并分別對三種情形下應開展責任追究工作的主體進行了規(guī)定，具體如下：
（二）增加 市國資委與市屬國有企業(yè)在追責工作中的“說明義務”
《上海追責辦法》根據(jù)37號令對于國資委與中央企業(yè)在在責任追究工作中的主要職責的規(guī)定，基于地方性法規(guī)的特征，修改和完善了 市國資委和市屬國有企業(yè)在責任追究工作中應承擔的主要職責。其中，在研究制定相關制度的基礎上，還增加了對相關人員明確責任追究要求的職責，具體如下：
國資委主要職責（37號令） |
市國資委主要職責（《上海追責辦法》） |
研究制定 中央企業(yè)責任追究有關制度。 |
研究制定 市屬國有企業(yè)責任追究工作制度； |
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對提名、推薦、任命、批準的 董事、監(jiān)事等人員 明確責任追究的要求； |
組織開展中央企業(yè)發(fā)生的重大資產(chǎn)損失或產(chǎn)生 嚴重不良后果的較大資產(chǎn)損失，以及涉及 中央企業(yè)負責人的責任追究工作； |
組織開展 多次發(fā)生重大資產(chǎn)損失、 資產(chǎn)損失金額特別巨大且危及企業(yè)生存發(fā)展以及涉及 市國資委提名、推薦、任命、批準等的企業(yè)負責人的責任追究工作； |
認為有必要直接組織開展的 中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)責任追究工作； |
認為有必要直接組織開展的企業(yè)責任追究工作； |
對 中央企業(yè)存在的共性問題進行專項核查； |
對 市屬國有企業(yè)存在的共性問題進行專項核查； |
對需要 中央企業(yè)整改的問題，督促企業(yè)落實有關整改工作要求； |
督促 市屬企業(yè)對須整改的問題落實有關整改工作要求； |
指導、監(jiān)督和檢查 中央企業(yè)責任追究相關工作； |
指導、監(jiān)督和檢查 市屬國有企業(yè)責任追究相關工作； |
其他有關責任追究工作。 |
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中央企業(yè)主要職責（37號令） |
市屬國有企業(yè) 主要職責（《上海追責辦法》） |
研究制定本企業(yè)責任追究有關制度； |
研究制定本企業(yè)責任追究有關制度， 對董事、經(jīng)理人員等明確責任追究的要求； |
組織開展 本級企業(yè)發(fā)生的一般或較大資產(chǎn)損失，二級子企業(yè)發(fā)生的重大資產(chǎn)損失或產(chǎn)生嚴重不良后果的較大資產(chǎn)損失，以及涉及二級子企業(yè)負責人的責任追究工作； |
組織開展 本級發(fā)生的一般或較大資產(chǎn)損失，二級子企業(yè)發(fā)生的重大資產(chǎn)損失、產(chǎn)生嚴重不良后果的較大資產(chǎn)損失以及涉及二級子企業(yè)負責人的責任追究工作； |
認為有必要直接組織開展的所屬子企業(yè)責任追究工作； |
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指導、監(jiān)督和檢查所屬子企業(yè)責任追究相關工作； |
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按照 國資委要求組織開展有關責任追究工作； |
按照 市國資委等履行出資人職責的機構的要求，組織開展有關責任追究工作； |
其他有關責任追究工作。 |
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（三）增加“嚴禁打擊報復”條款
《上海追責辦法》明確規(guī)定：負責和參與責任追究工作的相關部門和人員行使職權受法律保護，任何組織和個人不得打擊報復。對于打擊報復的行為，企業(yè)應及時予以糾正，必要時給予組織處理；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。此條款填補了37號令中對于負責和參與責任追究工作的相關部門和人員進行保護這一部分規(guī)則的空白，強調(diào)了在責任追究過程中嚴禁打擊報復，并賦予企業(yè)及時糾正打擊報復行為的義務。
七、工作程序章節(jié)的亮點
開展市屬企業(yè)責任追究工作一般按照 受理→初步核實→分類處置→核查→處理與整改這五個階段進行，《上海追責辦法》對于各階段工作內(nèi)容的規(guī)定都進行了一定的修改。
（一）受理階段——受理范圍增加提交方式的認定
《上海追責辦法》 將“其他有關違規(guī)經(jīng)營投資的問題和線索”改為“舉報等其他方式提交的（違規(guī)經(jīng)營投資問題和線索）”，也就是說用舉報等其他不同方式提交的（違規(guī)經(jīng)營投資問題和線索）都可以納入受理的范圍之內(nèi)。根據(jù)37號令和《上海追責辦法》的規(guī)定，可知受理階段市國資委的工作程序如下：
（二）初步核實階段——擴大了初步核實的內(nèi)容范圍
37號令規(guī)定的核實內(nèi)容包括“資產(chǎn)損失及其他嚴重不良后果的情況”，而《上海追責辦法》刪除“嚴重”的限定條件，更改為“資產(chǎn)損失及其他不良后果的情況”，擴大了初步核實的內(nèi)容范圍。根據(jù)《上海追責辦法》的規(guī)定，初步核實階段的工作程序如下：
（三）分類處置階段——增加了結果報告相關機構備案的處置程序
發(fā)生市屬國有企業(yè)責任追究職責范圍的違規(guī)違紀違法事實，除了移交和督促相關市屬國有企業(yè)開展責任追究，《上海追責辦法》還增加了將結果報告市國資委等履行出資人職責的機構備案的處置程序。根據(jù)《上海追責辦法》的規(guī)定，分類處置階段的工作程序如下：
（四）核查階段——完善了在核查期間對相關責任人的處理辦法
37號令規(guī)定了，在核查期間，對相關責任人未支付或兌現(xiàn)的績效年薪、任期激勵收入、中長期激勵收益等均應暫停支付或兌現(xiàn)；對有可能影響核查工作順利開展的相關責任人，可視情況采取停職、調(diào)離工作崗位、免職等措施?！渡虾Ｗ坟熮k法》在此基礎上增加了“未經(jīng)批準，較大或重大資產(chǎn)損失涉及的人員不得交流、出境、辭去公職或者辦理退休手續(xù)”的限制性規(guī)定。根據(jù)《上海追責辦法》的具體內(nèi)容，核查階段的工作程序與核查期間對責任人的處理辦法如下：
（五）處理與整改階段——增加 兩種情形下的處理規(guī)定
《上海追責辦法》增加了已移送紀檢監(jiān)察機關或司法機關處理的，以及涉及市管干部的情形下的處理規(guī)定，填補了37號令在此二種情形下的處理依據(jù)的空白，加強了處理與整改程序完整性。根據(jù)《上海追責辦法》的具體內(nèi)容，處理與整改階段的工作程序具體如下：
八、結語
總體而言，《上海追責辦法》在37號令的基礎上，明確并優(yōu)化了責任追究的基本概念、適用范圍、追責原則、追究范圍、處理方式、定損方法、分類標準、定責規(guī)則、職責分工、工作機制、工作程序與實施要求。
此辦法的實施明確落實了《國務院辦公廳關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》“在2020年年底前，全面建立覆蓋國有企業(yè)的違規(guī)責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制，對相關責任人及時追究問責”的要求。
相信本次《上海追責辦法》的出臺能夠有助于推動市屬國有企業(yè)建立健全相關制度、流程，增強市屬國有企業(yè)管理人員“有權必有責、用權必擔責、權必追責”自覺意識和責任約束，以此保證中央和市委、市政府決策部署落實以及區(qū)域性國資國企綜合改革試驗等工作目標的實現(xiàn)。
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